特許經(jīng)營立法時間表：40人專家團(tuán)隊組建 三季度送審國務(wù)院
5月16日，國家發(fā)改委與亞行召開特許經(jīng)營立法研討會，就特許經(jīng)營活動中法律調(diào)整對象、特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系、爭議解決機(jī)制、融資支持方式、物有所值和財政承受能力評價與投資項目可行性研究的關(guān)系等熱點問題展開了深入地探討。國家發(fā)改委、財政部、國務(wù)院法制辦、亞洲開發(fā)銀行相關(guān)負(fù)責(zé)人、律師、學(xué)者、咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人出席了會議。
國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，特許經(jīng)營立法的前期研究準(zhǔn)備工作已有10多年，并與2013年正式列入全國人大立法計劃。2014年以來，隨著PPP等一些概念的提出，對該領(lǐng)域的政策理解產(chǎn)生了一定的變化，參與的部門更多。特許經(jīng)營、PPP都是國外引進(jìn)的概念，在本土化消化吸收的過程中，難免出現(xiàn)一知半解、人云亦云的現(xiàn)象，可能會增加對某些問題正確理解的困難。如果在巨大的分歧中推進(jìn)立法，即使強(qiáng)行通過，也會帶來未來執(zhí)行的不便。立法在于澄清認(rèn)識、協(xié)調(diào)觀點、深化措施。相關(guān)人員需要在熱鬧的表象下、理性的氛圍中開展研究和立法工作。
近年來，國家發(fā)改委調(diào)整了立法方式。一是擴(kuò)大了立法的牽頭部門，包括了國務(wù)院法制辦、財政部等11個部門。二是完善了專家機(jī)制，成立了特許經(jīng)營立法專家組，并將于本周四（5月18日）召開成立大會。三是在立法中，通過各種途徑加強(qiáng)與公眾的交流。前期向公眾發(fā)放的特許經(jīng)營立法調(diào)查問卷評議結(jié)果即將向社會公布。加強(qiáng)資料的共享，在國家發(fā)改委官網(wǎng)開辟了立法動態(tài)專欄，向外界及時通報立法動向。
該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，中國的立法，固然需要學(xué)習(xí)借鑒國際先進(jìn)的經(jīng)驗做法，但必須要放在中國現(xiàn)行的法律框架下、必要放在中國現(xiàn)行的管理體制下，必須符合中國所處的發(fā)展階段。并且需要強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)銜接以及秉持改革理念。
下一步，國家發(fā)改委將繼續(xù)加快立法進(jìn)度，并舉行多場研討活動，爭取今年三季度形成送審稿上報國務(wù)院。
▲財政部：圖2-3-13月末入庫項目數(shù)按回報機(jī)制分布
目前，社會對PPP和特許經(jīng)營的關(guān)系傻傻分不清。
我們看財政部數(shù)據(jù)：PPP項目按回報機(jī)制的分類，主要有三種，以最新財政部公布的數(shù)據(jù)：1，使用者付費項目3,671個，投資額3.63萬億元，分別占總項目數(shù)和總投資的47.5%和41.3%；2，政府付費項目2,211個，投資額1.94萬億元，分別占28.6%和22.2%；3，可行性缺口補助項目1,839個，投資額3.21萬億元，分別占23.8%和36.5%。三種分類法代表著PPP的三種模式。
關(guān)于PPP與特許經(jīng)營問題，國家發(fā)改委投資司韓志峰副司長在清華大學(xué)PPP中心成立儀式有過一段描述，PPP頭條此前已作過報道：
韓志峰：第一全面理解和PPP概念。現(xiàn)在PPP這個詞很熱，從2014年下半年以來，各行各業(yè)好像都在談PPP，關(guān)注度很高，但到底是什么PPP？一會兒是PPP？一會兒政策經(jīng)營？一會兒政府購買服務(wù)，一會兒POP等，感覺這個概念特別亂，有時候連基本概念都搞不清楚。
為了研究這個問題，我們國家發(fā)改委也曾經(jīng)專門組團(tuán)到國外專門學(xué)習(xí)考察，也學(xué)習(xí)借鑒了國內(nèi)外大量資料。從國內(nèi)外推進(jìn)PPP實踐看，推進(jìn)PPP方式不同可以分兩類，一類是供水、供熱，這一類來自老百姓來支付的。另外一類是政府付費，這類沒有政府收入或者成本很低，由政府付費，比如政府道路。我們每天都在用，但是每天不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收入。對這類不同的方式，國際上通常把分為特許經(jīng)營和私人融資計劃，也就是PFI兩大類。
使用者的使用項目通常采取特許經(jīng)營方式，由社會資本承擔(dān)社會市場或者社會需求風(fēng)險，政府統(tǒng)籌條件價值和、收費標(biāo)準(zhǔn)以及投資年限促進(jìn)這類項目的順利實施。政府付費項目主要由政府出承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，通過政府購買服務(wù)實施。這類項目就需要充分考慮財政可承受能力。在這兩者基礎(chǔ)之上還叫混合PPP項目，對有一定的項目有一定的收費，但是這個收費不足以你彌補這個項目投入和產(chǎn)生匯報，這時候需要給相應(yīng)一定的補貼，叫混合型。根據(jù)國外的經(jīng)驗，把這類也歸到使用者付費范疇當(dāng)中。
我理解PPP是一個總的概念，在下面根據(jù)付費方式的不同，分為特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩大類。再往下POP和TOP這是兩種不同模式，今天推PPP首先應(yīng)該搞什么是PPP？相互關(guān)系是什么？不是強(qiáng)調(diào)某一種模式，這就是PPP？不能單一代表全部，這是第一個觀點。
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