異地排污行為呈現(xiàn)多發(fā)趨勢(shì) 如何走出“以鄰為壑”困局？
近日，上海市綠化和市容管理局發(fā)布消息稱，“太湖垃圾傾倒事件”涉事的8艘垃圾運(yùn)載船只已押解回上海，船上建筑垃圾將被規(guī)范處置。上海方面已做好消納準(zhǔn)備，“船上的垃圾將全部運(yùn)往老港的建筑垃圾應(yīng)急處置場(chǎng)所，進(jìn)行規(guī)范處置。”對(duì)于涉事企業(yè)和個(gè)人，上海目前正在配合蘇州警方調(diào)查，待調(diào)查結(jié)果出來(lái)后，上海將會(huì)相應(yīng)地予以行政處罰手段，從嚴(yán)查處。
異地排污行為呈現(xiàn)多發(fā)趨勢(shì)
近年來(lái)隨著上海的建設(shè)和發(fā)展，建筑垃圾消納場(chǎng)所日漸緊張。上海近年來(lái)在不斷研究建筑垃圾資源化利用，如浦東機(jī)場(chǎng)外圍的圍海造地工程建設(shè)中，就利用了部分工程渣土。此次涉及的垃圾基本為裝修垃圾和拆房垃圾，成分復(fù)雜，需經(jīng)分揀后才能資源化利用。上海正在著手進(jìn)行系統(tǒng)性研究，如在收運(yùn)處環(huán)節(jié)能做到適當(dāng)分揀，這部分建筑垃圾80％—90％可以實(shí)現(xiàn)資源化利用。
據(jù)媒體報(bào)道，在此之前，自2016年6月15日起至案發(fā)，宕口堤岸已被傾倒垃圾約1．2萬(wàn)余噸。這些垃圾都來(lái)自上海。垃圾轉(zhuǎn)移如同走私一樣，其動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)利益。因此，要反思垃圾管理的制度設(shè)計(jì)，革除垃圾非法轉(zhuǎn)移的動(dòng)力，從根本上杜絕此類事件發(fā)生。
其實(shí)，異地偷排污染物這種“以鄰為壑”的環(huán)境違法行為，近年來(lái)有多發(fā)趨勢(shì)。異地排污已成部分地區(qū)水源、土地污染的重要原因。據(jù)專家研究估算，我國(guó)每年危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量超過(guò)1億噸，約有7000萬(wàn)噸尚未納入環(huán)保部門統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)，給環(huán)境保護(hù)帶來(lái)巨大壓力。往往幾車廢水下去，就可能讓多年的治污減排努力化為泡影。
一些企業(yè)之所以想鉆異地排污的空子，是存在雙重僥幸心理。一方面，盡管我國(guó)法律規(guī)定了危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度，但受管理權(quán)限分割和地方保護(hù)主義的束縛，加上違法者往往選擇偏僻的農(nóng)村地區(qū)傾倒，運(yùn)輸時(shí)間也專挑夜間，“暗度陳倉(cāng)”的現(xiàn)象屢禁不絕。
另一方面，是人們對(duì)法律層面的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。一些實(shí)施異地排污行為的企業(yè)認(rèn)為，即便被發(fā)現(xiàn)和查處，監(jiān)管部門只能查到運(yùn)輸者、處置者身上，他們還有機(jī)會(huì)金蟬脫殼。在不少案件查處過(guò)程中，企業(yè)負(fù)責(zé)人都聲稱，對(duì)運(yùn)輸人或處置人跑到異地直接傾倒危險(xiǎn)廢物的行為毫不知情，以此逃避法律責(zé)任。
嚴(yán)格立法打擊垃圾非法轉(zhuǎn)移
從公開報(bào)道看，上海垃圾偷倒江蘇，非偶發(fā)事件。針對(duì)此類事件，筆者認(rèn)為，有以下幾方面值得探討。
首先，要建立嚴(yán)厲處罰制度，打擊垃圾非法轉(zhuǎn)移和偷倒一般垃圾的行為。目前，國(guó)家對(duì)危險(xiǎn)廢物非法傾倒有嚴(yán)厲處罰措施，但是對(duì)一般廢物如建筑垃圾、生活垃圾個(gè)人非法轉(zhuǎn)移和偷倒行為還沒有明確的處罰規(guī)定，或處罰太輕。
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》強(qiáng)調(diào)，“非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物含3噸以上的”，即構(gòu)成刑法第338條的嚴(yán)重污染環(huán)境罪。而根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》，對(duì)“隨意傾倒、拋撒或者堆放生活垃圾的”，“在運(yùn)輸過(guò)程中沿途丟棄、遺撒生活垃圾的”，個(gè)人處二百元以下的罰款。但目前許多地方還沒有對(duì)一般垃圾私自跨地區(qū)轉(zhuǎn)移處理作為處罰規(guī)定，有些則剛開始規(guī)定。如2016年1月1日起施行的《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》規(guī)定，“不得擅自將境外和省外生活垃圾轉(zhuǎn)移至本省處理”。違反本條例第十九條第六項(xiàng)規(guī)定，擅自收集、運(yùn)輸處理境外和省外垃圾的，由市、縣（區(qū)）人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的吊銷經(jīng)營(yíng)許可證。
其次，要反思垃圾管理的制度設(shè)計(jì)，革除垃圾非法轉(zhuǎn)移的動(dòng)力，從根本上杜絕這類事件發(fā)生。發(fā)生這樣的垃圾轉(zhuǎn)移，其動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)利益。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境保護(hù)要求的差異造成不同地區(qū)垃圾處理成本的差異，這種差異增大就會(huì)產(chǎn)生一般廢物的轉(zhuǎn)移動(dòng)力。一些發(fā)達(dá)國(guó)家為了抑制垃圾地區(qū)間轉(zhuǎn)移，采用非完全計(jì)量收費(fèi)，如將一般垃圾收費(fèi)分解成兩部分，即固定部分和變動(dòng)部分。固定部分并不與垃圾量直接掛鉤，如生活垃圾收費(fèi)根據(jù)住房面積，其它一般廢物根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模等；而變動(dòng)部分與垃圾量直接掛鉤。這樣操作之下，單位垃圾量收費(fèi)顯著降低，垃圾跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力也就會(huì)消除。
最后，應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)垃圾減量的目標(biāo)要求。上海市曾經(jīng)將生活垃圾減量化工作作為上海市“十二五”規(guī)劃中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并明確生活垃圾源頭減量目標(biāo)，以2010年為基數(shù)，每年減少5％，至2015年確保人均生活垃圾處置量減少20％，到2020年力爭(zhēng)減少50％。但是，包括生活垃圾在內(nèi)的很多垃圾都是由人的消費(fèi)產(chǎn)生的，如果人口增加，同時(shí)又千方百計(jì)擴(kuò)大消費(fèi)，在這樣的背景下，制定垃圾減量目標(biāo)是想當(dāng)然的想法，也許這才是發(fā)生垃圾異地傾倒的重要原因。另外，有些地方不僅不切實(shí)際地提出垃圾減量化具體指標(biāo)要求，還提出超量征收較高處理費(fèi)的經(jīng)濟(jì)措施。這些措施也許初衷是好的，但實(shí)際結(jié)果卻可能助長(zhǎng)垃圾跨地區(qū)非法轉(zhuǎn)移發(fā)生。
因此，要想堵住垃圾偷倒的監(jiān)管漏洞，各地必須要積極探索建立垃圾處置聯(lián)防聯(lián)控和應(yīng)急處置機(jī)制。同時(shí)，環(huán)保部門要發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)，尤其要加強(qiáng)對(duì)垃圾填埋場(chǎng)、焚燒廠等處置單位的監(jiān)管。針對(duì)一般垃圾轉(zhuǎn)移過(guò)程中流動(dòng)性和隱蔽性強(qiáng)這一問題，在監(jiān)管難度大的情況下，除了重罰之外，應(yīng)積極運(yùn)用好鼓勵(lì)公眾監(jiān)督這種有效的辦法。例如韓國(guó)實(shí)行垃圾計(jì)量收費(fèi)后，為打擊個(gè)人偷倒垃圾，一方面重罰，另一方面鼓勵(lì)民眾舉報(bào)，規(guī)定將罰款的80％獎(jiǎng)勵(lì)給舉報(bào)者。
監(jiān)管布局應(yīng)各有側(cè)重
筆者認(rèn)為，這起垃圾傾倒事件提醒各地要積極探索建立生活垃圾處置聯(lián)防聯(lián)控和應(yīng)急處置機(jī)制。一旦出現(xiàn)確需轉(zhuǎn)移至外地處置的情況時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)商榷并經(jīng)接受地同意后，方可轉(zhuǎn)移，確保垃圾有效處置。
當(dāng)前，垃圾處置管理比較薄弱的原因大都在于以下兩個(gè)方面：一方面，處置單位為了降低處置成本，在收到生活垃圾后將垃圾外包，交由沒有處置資質(zhì)或處置成本低的單位處置，從而賺取差價(jià)；另一方面，個(gè)別環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)人為了牟取私利，擅自將垃圾直接交由他人處置，以牟取私利。
基于此，要杜絕此類問題的再次發(fā)生，一定要抓住責(zé)任落實(shí)這個(gè)牛鼻子。以生活垃圾處理為例，我國(guó)法律明確規(guī)定，地方政府對(duì)行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)生活垃圾清掃、收集、貯存、運(yùn)輸和處置的監(jiān)督管理工作。目前，生活垃圾處置一般模式為：垃圾由環(huán)衛(wèi)部門或環(huán)衛(wèi)部門招標(biāo)的單位清掃、收集后，統(tǒng)一交本地的生活垃圾填埋場(chǎng)進(jìn)行衛(wèi)生填埋，或交由屬地的垃圾焚燒廠、資源分類利用廠家處置，環(huán)衛(wèi)部門和處置單位形成穩(wěn)定的契約關(guān)系，處理費(fèi)用由環(huán)衛(wèi)部門支付？梢姡プ〉胤秸碍h(huán)衛(wèi)部門和處置單位的責(zé)任落實(shí)，也就抓住了問題的關(guān)鍵。
地方政府應(yīng)將垃圾污染防治納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，加大投入，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)環(huán)；A(chǔ)設(shè)施，確保垃圾處置能力與城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化帶來(lái)的劇增垃圾量相匹配；加大對(duì)相關(guān)部門的督查力度，加強(qiáng)垃圾處置全過(guò)程管理，梳理存在的薄弱環(huán)節(jié)；加強(qiáng)信息調(diào)度，建立可追蹤、可查詢的運(yùn)輸、處置臺(tái)賬，確保每一車船的垃圾得到安全處置。要抓住經(jīng)濟(jì)利益這條主線，讓守法者受益、讓違法者受罰，讓政府付費(fèi)和環(huán)境效益相匹配。
所以，筆者認(rèn)為，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的問題，垃圾產(chǎn)生地政府要開展倒查，對(duì)環(huán)衛(wèi)部門、處置單位及運(yùn)輸單位等開展調(diào)查，查明原因、明確責(zé)任，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理相關(guān)責(zé)任人，并配合妥善處置傾倒的垃圾，切實(shí)形成強(qiáng)大的威懾力量。
當(dāng)前，要積極探索建立垃圾處置聯(lián)防聯(lián)控和應(yīng)急處置機(jī)制。同時(shí)，環(huán)保部門要發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)，尤其要加強(qiáng)對(duì)垃圾填埋場(chǎng)、垃圾焚燒廠等處置單位的監(jiān)管，確保處置單位符合環(huán)保規(guī)范，做到正常運(yùn)行、達(dá)標(biāo)排污。同時(shí)，杜絕垃圾跨界傾倒應(yīng)三管齊下，在提升垃圾處置能力的同時(shí)，消除垃圾處理黑色利益鏈的關(guān)鍵是要落實(shí)垃圾產(chǎn)生者主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督管理。
當(dāng)然，末端治理的力度再大，仍然是被動(dòng)、滯后的，監(jiān)管部門還需要在預(yù)防性管理措施上有所突破。目前的問題，主要是聯(lián)合執(zhí)法存在真空地帶，異地排污的車輛和運(yùn)輸不歸環(huán)保部門監(jiān)管，而有監(jiān)管能力的公安部門又不掌握危險(xiǎn)廢物管理的相關(guān)信息。因此，除了加強(qiáng)部門之間的信息溝通，更重要的是形成各有側(cè)重的監(jiān)管布局。比如，對(duì)異地排污的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、追查，可由公安部門主導(dǎo)，而環(huán)保部門則對(duì)生產(chǎn)企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)督，督促企業(yè)完善臺(tái)賬制度，對(duì)危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生、運(yùn)輸及最終流向進(jìn)行全過(guò)程管理。調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的環(huán)境監(jiān)管力量，從源頭監(jiān)控和末端治理多方圍堵，這樣，異地排污才會(huì)逐漸得到根治。
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