張益：土壤污染治理期待多樣化的商業(yè)模式
人物簡介：張益，上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計院院長，上海市環(huán)境工程設(shè)計科學(xué)研究院有限公司總經(jīng)理，住建部科學(xué)技術(shù)委員會委員，住建部市容環(huán)境衛(wèi)生標準化技術(shù)委員會主任，上海污染場地修復(fù)工程技術(shù)研究中心主任。
先后負責(zé)及主持完成數(shù)百項科研、設(shè)計和工程總承包工作，均為規(guī)模、投資、影響較大，要求、標準、難度較高的重點或重大項目。擔(dān)任10多個科技部“十一五”和“十二五”國家科技支撐計劃及上海市重大科技專項等課題負責(zé)人。
不同于水體與空氣污染的“可見可感”，土壤污染的隱蔽性和積累性使它更易對水體、大氣、動植物和人類健康造成危害，近年來國內(nèi)頻發(fā)的“毒地”事件無疑是土壤污染為人們敲響的警鐘——土地污染防治已刻不容緩。前不久，國務(wù)院正式印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》，這一被稱之為“土十條”的計劃引發(fā)了社會、學(xué)界及產(chǎn)業(yè)市場的強烈關(guān)注，就這一熱點，《城市化》雜志記者連線了上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計院院長張益。在談到“土十條”對土壤污染治理市場的重要作用時，張益從自己多年的工作實踐出發(fā)分析認為，“土十條”既完善了我國現(xiàn)行的土壤污染防治管理體系，更填補了這一領(lǐng)域的政策空白。但他同時表示，產(chǎn)業(yè)紅利逐步釋放的關(guān)鍵要點是，土壤污染治理需不斷探索“誰治理，誰受益”等多樣化的商業(yè)模式。
土壤污染重在“防”“控”
《城市化》：根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，優(yōu)先保護是避免后期治理投入量過大的關(guān)鍵，“土十條”也明確了“堅持預(yù)防為主、保護優(yōu)先、風(fēng)險管控”的原則，從而構(gòu)建并完善了土壤污染預(yù)防機制。這是否可以理解為目前政策的重點方向在于風(fēng)險防控，對土壤污染治理市場的開啟有限？
張益：“土十條”是國家集多個部委、專業(yè)機構(gòu)、領(lǐng)域?qū)＜业牧α吭谙喈?dāng)長時間范圍內(nèi)達成的土壤污染防治的頂層指導(dǎo)思想和防治原則。“土十條”與以往市場中尤其是產(chǎn)業(yè)界的預(yù)測確實有一定出入，但這也恰恰反映出不同階段國家對土壤污染防治領(lǐng)域的定位與把控。
“堅持預(yù)防為主、保護優(yōu)先、風(fēng)險管控”是“土十條”的核心原則，我認為，可以簡要地將它總結(jié)為四個字，一是“摸”，也就是摸清土壤污染的“家底”；二是“防”，即對現(xiàn)有土壤污染進行有效的預(yù)防；三是“控”，通過工程、管理等技術(shù)性措施，最大限度地控制土壤污染風(fēng)險。“土十條”在這些方面分別設(shè)置了三個時間節(jié)點，一是到“2018年底前查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響；2020年底前掌握重點行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風(fēng)險情況。”二是“到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定。”三是“到2030年，全國土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好”“到本世紀中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。”四是“治”，前幾項工作完成后，按照“輕重緩急”促使未達到要求的土壤達標。
以往，人們認為有污染就一定要治理，但顯然“預(yù)防為主、保護優(yōu)先、風(fēng)險管控”對時下這一階段更為適用，對此，我們可以理解為，目前土壤污染防治的重點方向是“防”和“控”，從預(yù)防和管控的角度，區(qū)分輕重緩急，防止風(fēng)險的發(fā)生，這是符合我國基本國情的。預(yù)防為主并不是不做修復(fù)，因為我國確實存在數(shù)量巨大、已經(jīng)被污染的土壤需要修復(fù)，但近期在修復(fù)項目中投入的資金一定不會像市場所預(yù)期的那樣多。當(dāng)然，無論如何，對那些污染嚴重或要開發(fā)利用的地區(qū)、敏感區(qū)域，是一定要進行修復(fù)的。
探索多樣化的商業(yè)模式
《城市化》：您此前曾提到，我國土壤污染治理行業(yè)在政策、法規(guī)、標準、資金、技術(shù)、商業(yè)模式等領(lǐng)域都還不夠成熟，您認為“土十條”的出臺能在多大程度上解決這些問題？
張益：從政策的角度看，“土十條”是土壤污染防治領(lǐng)域的頂層設(shè)計，填補了這一行業(yè)的政策空白，確立了土壤污染治理行業(yè)的發(fā)展原則，并將我國土壤污染防治的現(xiàn)狀及近期、中期要做的工作進行了梳理，制定了明確的“時間表”。從法規(guī)角度來說，“土十條”談到了大家最為期盼的土壤污染防治領(lǐng)域?qū)ｍ椃?mdash;—《土壤污染防治法》。當(dāng)前，我國已啟動對該項法律的立法工作，且有望在兩年左右時間內(nèi)出臺。在標準問題上，主要涉及的是管控標準，目前，主管部門和環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會等機構(gòu)已開始著手相關(guān)標準的制定，同時，我國在土壤污染治理標準方面并非空白，國家和地區(qū)層面均有相應(yīng)的標準，接下來需逐步對現(xiàn)有的標準加以完善。
從資金方面考慮，土壤污染治理領(lǐng)域的資金來源目前仍以國家引導(dǎo)資金為主，但事實上資金的投入應(yīng)是多渠道的，除中央財政的引導(dǎo)資金外，還應(yīng)包括地方財政配套資金和污染企業(yè)籌措的資金，因為企業(yè)造成了污染，就有責(zé)任承擔(dān)治理資金。按發(fā)達國家的經(jīng)驗，政策性的基金也是土壤污染治理資金的重要來源，例如，美國的超級基金就可以解決部分土壤污染問題。最后，社會資本也可以進行土壤污染治理。我國目前的現(xiàn)狀是主要以中央財政資金為主，少量地方配套資金為輔，污染企業(yè)資金及社會資本的投入較少，這代表著，資金問題仍有待解決。“土十條”對污染治理資金來源的描述雖相對籠統(tǒng)，但也提到了“加大財政投入”及造成土地污染的企業(yè)將付出哪些代價等內(nèi)容。
相較于資金問題，技術(shù)問題是相對樂觀的，因為在這一領(lǐng)域歐美等發(fā)達國家有十分成熟的經(jīng)驗可供我們參考、使用，且這些技術(shù)已經(jīng)過改良，更適合中國的國情。然而，一項技術(shù)從引進到全面推廣需要一定的時間，雖然目前我們已培養(yǎng)了一批技術(shù)人才，掌握了相對成熟的設(shè)備和技術(shù)應(yīng)用，但相關(guān)的成功案例仍然十分稀缺，有待于進一步歸納、總結(jié)并加以傳播。
最后是商業(yè)模式問題。我國的土壤修復(fù)商業(yè)模式還處于起步階段。在商業(yè)模式上，“土十條”緊密地聯(lián)系《環(huán)保法》，強調(diào)“誰污染，誰治理”的原則，這確實是最重要最根本的一個原則。商業(yè)模式與資金來源密不可分，從國內(nèi)的實踐看，污染治理的資金大多來源于中央財政、各委辦局或地方財政補貼，在這種情況下，主要應(yīng)以按政府采購形式來購買服務(wù)完成治理，也就是說，由政府或企業(yè)按“第三方治理”模式，委托有資質(zhì)、有經(jīng)驗、有條件的機構(gòu)完成治理。同時，我們也可以借鑒歐美國家的商業(yè)模式，利用超級基金等商業(yè)模式進行污染治理。當(dāng)然，也可以利用社會資本開展土壤治理，但社會資本進入要讓它“有利可圖”，如何在投入的基礎(chǔ)上有所產(chǎn)出，是不斷深化這一模式的關(guān)鍵。
事實上，單一的“誰污染，誰治理”并不適合利用社會資本，因為它無法為社會資本帶來收益，在此基礎(chǔ)上，我們還應(yīng)探索的是“誰受益，誰治理”或“誰治理，誰受益”模式。這種模式基于兩點內(nèi)容：一是“誰污染，誰治理”雖非唯一答案，但本身并無不妥，二是很多重污染企業(yè)都是傳統(tǒng)型企業(yè)，不少正面臨停產(chǎn)、搬遷、去產(chǎn)能的過程，在企業(yè)效益不高的情況下，很難拿出錢來治理土壤污染，若一時找不到污染的“罪魁禍首”或遇到“冤有頭，債無主”，“誰受益，誰治理”模式就會凸顯優(yōu)勢。以傳統(tǒng)企業(yè)為例，我國的很多傳統(tǒng)企業(yè)都“退二進三”到了工業(yè)園區(qū)內(nèi)，通過園區(qū)管委會或地方土地儲備中心可以變更原有廠址土地的用途，如將工業(yè)土地變?yōu)樯虡I(yè)或住宅土地，用途不同土地的價值也就不同。例如，上海面粉廠倒閉后，原有廠房變?yōu)榱宋幕瘎?chuàng)意中心，甚至酒吧、辦公樓，倘若非要讓原主人實施土壤修復(fù)，在既沒有能力又沒有動力的情況下，很難達成目標。在土地已賣給“下家”的情況下，完全可以依靠后來的“主人”投入修復(fù)資金。從法律上來說，這也是購買土地后的一種連帶責(zé)任，且土地被治理得越好，就會有更好的用途和價值。因此，作為“誰污染，誰治理”的補充，“誰受益，誰治理”或“誰治理，誰受益”的商業(yè)模式非常值得探索。
“土十條”為第三方治理預(yù)留市場空間
《城市化》：您曾提出，引入“環(huán)境污染第三方治理”機制應(yīng)是今后土壤修復(fù)行業(yè)的發(fā)展趨勢。“土十條”提出了“土壤修復(fù)工程責(zé)任單位要委托第三方機構(gòu)對治理與修復(fù)效果進行評估”，并“放開服務(wù)性檢測市場，鼓勵社會機構(gòu)參與土壤環(huán)境監(jiān)測與評估”。這是否說明土壤污染防治的“第三方治理”已成為現(xiàn)實？
張益：“第三方治理”這一內(nèi)容涉及多種形式：如果是污染企業(yè)出資、政府牽頭，那么就一定需要第三方的加入；如果是政府出資，并完全通過政府采購平臺采購，則可以不需要第三方；如果是基金出資，那么在使用之初就會對是否采用第三方服務(wù)做出規(guī)定。由此可見，出資方不同，采用的治理方式就可能不同。
就國內(nèi)的發(fā)展趨勢看，土地污染治理采用“第三方治理”的可能性究竟有多大？首先，在土壤污染防治問題上，我們確定的原則是“誰污染，誰治理”，也就是說，造成土壤污染的企業(yè)要承擔(dān)治理責(zé)任。但絕大部分污染企業(yè)并沒有修復(fù)技術(shù)，依靠自身力量無法承擔(dān)修復(fù)任務(wù)，此時，就需要政府加以指導(dǎo)，按相關(guān)標準和土地的使用要求，在政府采購的范圍內(nèi)選擇可以承擔(dān)土壤污染治理的機構(gòu)實施治理，這就是第三方治理模式。從這一角度看，“第三方治理”確實有非常大的市場空間。但令人擔(dān)心的問題是，那些真正造成污染的企業(yè)在已關(guān)閉、已搬遷、或者主體已發(fā)生變更或產(chǎn)能正在萎縮的情況下，難以承擔(dān)出資壓力，拿不出錢來進行土壤污染治理，進而使資金來源無法保障。因此，“土十條”雖然為第三方治理提供了發(fā)展空間，但到底能釋放出多少資金總量，確實無法預(yù)估。
“土十條”中也提到“放開服務(wù)性檢測市場，鼓勵社會機構(gòu)參與土壤環(huán)境監(jiān)測與評估”的條款，這也屬于第三方治理范疇，因為土壤污染治理是非常寬泛的概念，包括設(shè)計、執(zhí)行、檢測、評估等諸多環(huán)節(jié)，并非只是簡單的土壤修復(fù)。同時，對于土壤污染的“防”和“控”以及改變污染土壤的用途等內(nèi)容來說，其實都能以第三方治理的模式加以操作。
總體而言，“土十條”是以頂層設(shè)計為出發(fā)點的國家政策，在未來執(zhí)行過程中還需各個委辦局及地方政府不斷出臺配套政策，使整個體系更加完善。此外，雖然我國土壤污染防治的標準和技術(shù)均已有一定基礎(chǔ)，但仍有較大的提升空間。在法律、法規(guī)上，則期待《土壤污染防治法》來填補空白。最后，雖然“土十條”為資金來源與商業(yè)模式指明了出路，然而對企業(yè)和機構(gòu)來說，仍不“解渴”，期待探索出更多的資金來源和商業(yè)模式，從而促使土壤污染防治領(lǐng)域逐步走向成熟、完善。
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