基層環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革大幕拉開
一份5000多字的文件即將撬動(dòng)我國(guó)基層環(huán)保部門的改革，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)垂直管理是此次改革的核心內(nèi)容。
依照中辦、國(guó)辦近日印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），今后，市級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免，將由省級(jí)環(huán)保部門黨組提名，市級(jí)環(huán)保部門既是本級(jí)政府的工作部門，也接受省級(jí)環(huán)保部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)。
同時(shí)，縣級(jí)環(huán)保局將調(diào)整為市級(jí)環(huán)保局的派出分局，由市級(jí)環(huán)保局直接管理，負(fù)責(zé)人由市級(jí)環(huán)保局任免。
與之相配套的是，市、縣兩級(jí)環(huán)保部門現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)察職能將由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察；目前由市、縣環(huán)境監(jiān)測(cè)部門所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)價(jià)和考核工作將由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，現(xiàn)有市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為省級(jí)環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，由省級(jí)環(huán)保部門直接管理。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境監(jiān)測(cè)職能上收到省級(jí)。
在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部，關(guān)于垂直管理的改革一直呼聲不斷。對(duì)基層環(huán)保部門來(lái)說(shuō)，只有人、財(cái)、物與本級(jí)政府劃清了界限，尤其是環(huán)保局長(zhǎng)的任免在上級(jí)環(huán)保部門那里有了話語(yǔ)權(quán)，才可能真正行使對(duì)地方政府的環(huán)境監(jiān)督。
一個(gè)在基層環(huán)保部門廣為流傳的說(shuō)法是：“站得住的頂不住，頂不住的站得住”，意思就是，敢于監(jiān)督地方政府的環(huán)保局長(zhǎng)往往是干不長(zhǎng)的。
環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤介紹說(shuō)，此次中央下決心對(duì)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理的改革，就是為了解決長(zhǎng)期以來(lái)地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法干預(yù)的問題。
此外，環(huán)境問題跨流域、跨地域的特點(diǎn)也需要將監(jiān)察與監(jiān)測(cè)上收到省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌。此前，關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)，中央已經(jīng)出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損壞責(zé)任追究辦法（試行）》等重大改革措施，而垂直管理與之一脈相承。
在吳舜澤看來(lái)，此次改革的重要意義不僅在于提出了垂直管理的模式，更重要的是明確了地方黨委政府要對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)，并接受監(jiān)督，還明確了相關(guān)部門要制定環(huán)境保護(hù)的責(zé)任清單，不落實(shí)的要被追責(zé)。
吳舜澤說(shuō)，這也是在中央文件層面首次提出制定并落實(shí)環(huán)保責(zé)任清單。這意味著，中央要求地方黨委和政府及其相關(guān)部門管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保，避免責(zé)任多頭、責(zé)任真空、責(zé)任模糊等問題，使履責(zé)有依據(jù)、監(jiān)督有抓手、追責(zé)有方向，從而實(shí)現(xiàn)大環(huán)保的格局。
而在解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法干預(yù)的問題上，吳舜澤說(shuō)，《指導(dǎo)意見》主要從3個(gè)層面破解：首先在體制上，省級(jí)環(huán)保部門直接管理市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，這能確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)有效；同時(shí)，市級(jí)統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨(dú)立行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。
其次，在人、財(cái)、物的保障上，駐市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在省級(jí)，縣級(jí)環(huán)保部門的人、財(cái)、物管理在市級(jí)，由此保證環(huán)保部門監(jiān)測(cè)的獨(dú)立性。
第三，在領(lǐng)導(dǎo)干部的管理上，縣級(jí)環(huán)保分局領(lǐng)導(dǎo)班子由市級(jí)環(huán)保局直接管理，市級(jí)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子由省級(jí)環(huán)保廳（局）主管。
監(jiān)測(cè)職能的上收也有利于環(huán)保部門統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題。吳舜澤說(shuō)，《指導(dǎo)意見》作出了相應(yīng)的制度安排，首先，要求各。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）積極探索按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量。
其次，要求省級(jí)環(huán)保部門牽頭建立健全區(qū)域協(xié)作機(jī)制，推行跨區(qū)域、跨流域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，加強(qiáng)跨區(qū)域、跨流域聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法，來(lái)推動(dòng)跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的解決。
此外，《指導(dǎo)意見》還鼓勵(lì)市級(jí)黨委和政府在全市范圍內(nèi)按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性實(shí)施統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一區(qū)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)，整合設(shè)置跨市轄區(qū)的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。
在我國(guó)的行政序列中，環(huán)保部門算是“年輕的部門”，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的人員和能力建設(shè)參差不齊。對(duì)此，《指導(dǎo)意見》要求規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，將目前還是事業(yè)性質(zhì)、使用事業(yè)編制的縣環(huán)保局逐步轉(zhuǎn)化為行政單位，規(guī)范設(shè)置事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)。
吳舜澤介紹說(shuō)，此次改革還明確將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府的執(zhí)法部門序列，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段，明確環(huán)境執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性。
按照《指導(dǎo)意見》，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的垂直管理將首先在一些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，目前已有河北、上海、江蘇等12個(gè)省市以黨委或政府的名義提出了改革試點(diǎn)申請(qǐng)！吨笇(dǎo)意見》發(fā)布的時(shí)間表是：2017年6月底前完成試點(diǎn)工作，環(huán)保部、中編辦等機(jī)構(gòu)對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)評(píng)估后，提出配套政策和工作安排建議，報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后全面推開，并力爭(zhēng)在2018年6月底前完成改革。
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