省級(jí)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管全省環(huán)保工作
中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）昨日向社會(huì)公開(kāi)。
《意見(jiàn)》提出，力爭(zhēng)在2017年6月底前完成試點(diǎn)工作，確保“十三五”時(shí)期全面完成環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“垂改”）任務(wù)，到2020年全國(guó)省以下環(huán)保部門(mén)按照新制度高效運(yùn)行。
省級(jí)環(huán)保部門(mén)擴(kuò)權(quán)
《意見(jiàn)》提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革，改革舉措為：縣級(jí)環(huán)保局調(diào)整為市級(jí)環(huán)保局的派出分局，由市級(jí)環(huán)保局直接管理。市級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理（仍為市級(jí)政府工作部門(mén)）。
其中，直轄市所屬區(qū)縣及省直轄縣（市、區(qū)）環(huán)保局參照市級(jí)環(huán)保局實(shí)施改革。計(jì)劃單列市、副省級(jí)城市環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理。
省、市、縣三級(jí)環(huán)保部門(mén)的職責(zé)也相應(yīng)做了調(diào)整，省級(jí)環(huán)保部門(mén)權(quán)力將大大強(qiáng)化。
《意見(jiàn)》規(guī)定，省級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)全省（自治區(qū)、直轄市）環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在全省（自治區(qū)、直轄市）范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)省級(jí)環(huán)境保護(hù)許可事項(xiàng)等進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)跨市相關(guān)糾紛及重大案件進(jìn)行調(diào)查處理。
上述權(quán)責(zé)劃分，意味著將市縣兩級(jí)環(huán)保部門(mén)的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級(jí)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一行使。環(huán)境監(jiān)測(cè)職能也統(tǒng)一上收至省級(jí)環(huán)保部門(mén)，現(xiàn)有市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為省級(jí)環(huán)保部門(mén)駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，由省級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理；現(xiàn)有縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)隨縣級(jí)環(huán)保局一并上收到市級(jí)。
也即，省級(jí)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)本。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及所轄各市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)價(jià)和考核工作，實(shí)行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量省級(jí)監(jiān)測(cè)、考核。
執(zhí)法重心下移市縣
與環(huán)境監(jiān)測(cè)、考核上移省級(jí)環(huán)保部門(mén)相應(yīng)的，改革后環(huán)境執(zhí)法重心將向市縣下移，并且提出實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。
依據(jù)《意見(jiàn)》，市級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)全市區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)屬地環(huán)境執(zhí)法，強(qiáng)化綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)？h級(jí)環(huán)保部門(mén)強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)許可等職能上交市級(jí)環(huán)保部門(mén)，在市級(jí)環(huán)保部門(mén)授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)部分環(huán)境保護(hù)許可具體工作。
為確保市級(jí)環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內(nèi)縣級(jí)環(huán)境執(zhí)法力量，《意見(jiàn)》還提出將依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段。將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門(mén)序列，配備調(diào)查取證、移動(dòng)執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車(chē)。
按照《意見(jiàn)》，現(xiàn)有縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)隨縣級(jí)環(huán)保局一并上收到市級(jí)，其主要職能相應(yīng)地調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測(cè)，主要是支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，形成環(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境執(zhí)法有效聯(lián)動(dòng)、快速響應(yīng)。
而省級(jí)環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法職能，側(cè)重跨區(qū)域執(zhí)法！兑庖(jiàn)》提出，試點(diǎn)省份環(huán)保廳（局）牽頭建立健全區(qū)域協(xié)作機(jī)制，推行跨區(qū)域、跨流域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法。
人事任免權(quán)力調(diào)整
依據(jù)《意見(jiàn)》，改革后，市級(jí)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行以省為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)干部體制。另外，駐市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在省級(jí)，縣級(jí)環(huán)保部門(mén)的人財(cái)物管理在市級(jí)。
《意見(jiàn)》規(guī)定，市級(jí)環(huán)保局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)由省級(jí)環(huán)保廳（局）黨組提名；市級(jí)環(huán)保局黨組書(shū)記、副書(shū)記、成員由省級(jí)環(huán)保廳（局）黨組審批任免（需征求市級(jí)黨委意見(jiàn)）？h級(jí)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市級(jí)環(huán)保局任免。
其中，省級(jí)環(huán)保廳（局）黨組提名市級(jí)環(huán)保局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)人選后，會(huì)同市級(jí)黨委組織部門(mén)進(jìn)行考察，征求市級(jí)黨委意見(jiàn)后，提交市級(jí)黨委和政府按有關(guān)規(guī)定程序辦理，其中局長(zhǎng)提交市級(jí)人大任免。
另外，現(xiàn)有市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為省級(jí)環(huán)保部門(mén)駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)后，其領(lǐng)導(dǎo)班子成員由省級(jí)環(huán)保廳（局）任免。不過(guò)，主要負(fù)責(zé)人若任市級(jí)環(huán)保局黨組成員，需事先應(yīng)征求市級(jí)環(huán)保局意見(jiàn)。
《意見(jiàn)》還指出，目前仍為事業(yè)機(jī)構(gòu)、使用事業(yè)編制的市縣兩級(jí)環(huán)保局，要結(jié)合體制改革和事業(yè)單位分類(lèi)改革，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，使用行政編制；市縣兩級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的人員編制要重點(diǎn)充實(shí)一線環(huán)境執(zhí)法力量。改革后，縣級(jí)環(huán)保部門(mén)繼續(xù)按國(guó)家規(guī)定執(zhí)行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。
釋疑
1為什么要實(shí)施“垂改”？
環(huán)境保護(hù)部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤表示，現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象大量存在。
他指出，綜合起來(lái)存在“4個(gè)突出問(wèn)題”：一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任；二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)；三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求；四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。因此，《意見(jiàn)》圍繞如何解決上述問(wèn)題作出了改革安排。
2“垂改”將弱化地方政府主體責(zé)任？
吳舜澤說(shuō)，“垂改”不是改變或者弱化地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，要摒棄垂改后地方環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任轉(zhuǎn)移到環(huán)保系統(tǒng)或者上交到上級(jí)政府的錯(cuò)誤觀點(diǎn)。
他強(qiáng)調(diào)，是要通過(guò)改革將實(shí)際普遍存在的以環(huán)保系統(tǒng)為主的環(huán)境履責(zé)體系，調(diào)整為地方黨委和政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管、相關(guān)部門(mén)各司其職的大環(huán)保工作格局。
他還表示，要通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督檢查強(qiáng)化地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的主要責(zé)任，并通過(guò)“垂改”來(lái)倒逼地方政府履責(zé)，制度化、機(jī)制化、長(zhǎng)效化地推動(dòng)落實(shí)發(fā)展和保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。“這是環(huán)保垂直管理制度改革與其他系統(tǒng)垂直管理制度改革的一個(gè)明顯不同”。
3“垂改”對(duì)環(huán)保隊(duì)伍將有何影響？
吳舜澤說(shuō)，垂直管理制度是環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，“垂改”是“底盤(pán)性”的制度改革。“垂改”不僅要?jiǎng)芋w制、動(dòng)機(jī)構(gòu)、動(dòng)人員，同時(shí)也涉及監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法、許可等制度的重構(gòu)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。
那么，這項(xiàng)環(huán)保領(lǐng)域的“底盤(pán)性”改革將影響多少人？
吳舜澤表示，“垂改”如果在“十三五”前推開(kāi)，涉及全國(guó)31個(gè)省所有的地市和區(qū)縣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，省以下“垂改”，涉及環(huán)保行政主管部門(mén)50000多人，涉及環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)59000多人，涉及環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)63000多人，總數(shù)將近17萬(wàn)或18萬(wàn)。
環(huán)境保護(hù)部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任張玉軍補(bǔ)充介紹稱(chēng)，環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境監(jiān)察這兩支隊(duì)伍，74%左右分布在市級(jí)，20%左右分布在縣級(jí)。其中，監(jiān)察隊(duì)伍中80%的人員是參公管理，監(jiān)測(cè)隊(duì)伍絕大多數(shù)人都是事業(yè)編制。改革后，監(jiān)測(cè)隊(duì)伍仍然是技術(shù)類(lèi)的事業(yè)編制，監(jiān)察隊(duì)伍則列入行政力量，即按照公務(wù)員管理。
“我們同時(shí)在進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的文件制定，這項(xiàng)工作列入中央編辦的年度重點(diǎn)任務(wù)。”張玉軍說(shuō)，“我們國(guó)家的機(jī)構(gòu)編制都是分級(jí)管理，中央很少就某一支隊(duì)伍的編制管理出臺(tái)規(guī)范，到目前為止，只有4家單位曾有這樣的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)文件，環(huán)保是第5家，目前該文件已有初稿，正在修改。”
延伸
7部門(mén)共同參與編制
12省份已申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)
吳舜澤介紹，為編制《意見(jiàn)》，環(huán)境保護(hù)部、中央編辦、中央組織部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)務(wù)院法制辦等7部委（辦）共同組成省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)起草。
起草工作歷時(shí)10個(gè)月，數(shù)易其稿，先后兩次正式書(shū)面征求有關(guān)部門(mén)、各省（自治區(qū)、直轄市）意見(jiàn)。
2016年7月22日，《意見(jiàn)》通過(guò)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第26次會(huì)議審議；9月14日中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)，9月22日向社會(huì)全文公開(kāi)。
起草期間，領(lǐng)導(dǎo)小組先后赴湖北、福建等多個(gè)省份深入調(diào)研，廣泛聽(tīng)取省市縣三級(jí)黨委和政府及有關(guān)部門(mén)，以及行業(yè)專(zhuān)家、各級(jí)干部職工的意見(jiàn)，形成約150萬(wàn)字的調(diào)研分析和論證材料。
吳舜澤還透露，目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個(gè)。ㄊ校┮渣h委或政府名義提出了改革試點(diǎn)申請(qǐng)，開(kāi)展了改革實(shí)施方案起草等前期準(zhǔn)備工作。
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