霧霾治理必須創(chuàng)新思維和方法
近幾年，京津冀地區(qū)尤其是北京的霧霾污染，因?yàn)椴懊鎻V，程度嚴(yán)重，引起國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。2015年和2016年，霧霾污染甚至覆蓋了中國國土面積的1/3。霧霾污染既影響公眾，也損害外來資本和外來人才進(jìn)入的積極性，還會(huì)對(duì)資本市場產(chǎn)生一定的沖擊。更為重要的是，頻發(fā)的區(qū)域霧霾反映我國傳統(tǒng)發(fā)展的模式及其可持續(xù)性受到了前所未有的挑戰(zhàn)。為此，中央加大了生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明建設(shè)力度，建立了轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略和應(yīng)對(duì)舉措。從目前來看，生態(tài)文明制度的“四梁八柱”正在建立，生態(tài)文明體制改革取得了一些成績，但也存在一些問題，下一步需要?jiǎng)?chuàng)新思維和方法，通過新的認(rèn)識(shí)論和方法論，予以解決。
1在解決大城市病的格局中統(tǒng)籌開展
區(qū)域霧霾治理要在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的格局中統(tǒng)籌開展。生態(tài)環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)，大氣環(huán)境也不例外。
京津冀地區(qū)同屬一片天空，在復(fù)雜的氣候條件下，大氣污染物會(huì)相互輸送，因此每個(gè)城市尤其是北京地區(qū)的霧霾治理不能完全靠自己，必須在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的大格局中予以統(tǒng)籌考慮。京津冀地區(qū)霧霾的形成，主要來自工業(yè)、機(jī)動(dòng)車和建筑揚(yáng)塵排放的顆粒物、氮氧化物、硫氧化物等污染物，也來自于農(nóng)業(yè)排放、家庭生活排放。對(duì)于北京來說，霧霾的形成除了來自天津和河北特別是河北的工業(yè)輸送外，主要的還是自己長期發(fā)展過程中形成的大城市病。治理大城市病已成為北京市一直堅(jiān)持的工作重點(diǎn)。北京市三面環(huán)山，秋冬季一旦出現(xiàn)靜風(fēng)天氣，不利于大氣污染物的擴(kuò)散，容易形成霧霾。
按照京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的安排，北京市已經(jīng)疏散了鋼鐵生產(chǎn)、家具生產(chǎn)等一批工業(yè)和加工業(yè)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)的清潔化。根據(jù)清華大學(xué)對(duì)霧霾的監(jiān)測和分析，無論是PM2.5還是PM10，2016年平均濃度比以前均有一定程度的下降，這得益于中央的環(huán)境保護(hù)督察的嚴(yán)肅追責(zé)，得益于《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》給京津冀地區(qū)各地設(shè)立的年均濃度考核規(guī)定，得益于京津冀地區(qū)日益嚴(yán)格的工業(yè)、機(jī)動(dòng)車排放等管制措施。
區(qū)域霧霾治理要在解決大城市病的格局中統(tǒng)籌開展。根據(jù)觀察，2015年前，北京市比較嚴(yán)重霧霾天氣的形成往往需要兩天以上的醞釀期，而到了2016年，比較嚴(yán)重的霧霾天氣往往在一天之內(nèi)就醞釀形成了。盡管平均濃度比以前有所下降，但是大氣污染物的形成卻加快了，這說明北京市的大城市病不僅沒有得到緩解，有些方面還在繼續(xù)惡化。北京市各城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)面積仍然在擴(kuò)大，“攤大餅”的現(xiàn)象在房地產(chǎn)的刺激之下仍然沒有得到有效遏制。
一個(gè)生態(tài)城市應(yīng)當(dāng)是尊重自然的城市，應(yīng)建立在綠色之中，不應(yīng)改變自然地貌和自然生態(tài)。綠色應(yīng)是城市的主體，建筑和馬路應(yīng)融合在綠色中。但從空中俯瞰，北京市處于三面環(huán)山的盆底，主城區(qū)和各區(qū)城區(qū)的地面，除了高樓就是馬路，綠色植被倒成了珍貴的點(diǎn)綴。高樓之中集聚了大量的人口和產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生了大量的生活和生產(chǎn)排放；馬路上布滿了汽車，交通擁堵成為常態(tài)，加劇了交通排放的總量。加上北京市缺水，人口集聚過多，地下水抽取過量，影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境形成良性循環(huán)。這種不符合自然地貌限制、自然資源稟賦限制和生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要的發(fā)展，遠(yuǎn)超環(huán)境容量，不是科學(xué)的發(fā)展。不僅北京如此，全國很多特大和大中城市，甚至南方生態(tài)好的城市，在秋冬季也經(jīng)常受到霧霾的侵襲。在優(yōu)勢資源集中的城市，居民一邊享受過度城市化的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)待遇，一邊承受粗放式城市化帶來的霧霾、水污染和食品不安全等惡果。
2采取體制改革和法制創(chuàng)新的方法
要用體制改革和法制創(chuàng)新的方法緩解和解決區(qū)域霧霾問題。
為什么這么多的城市出現(xiàn)大城市？除了工業(yè)的粗放發(fā)展沒有得到解決外，主要的原因是中國的大城市往往都是政治優(yōu)勢型城市。如首都、省會(huì)城市、副省級(jí)城市等，積聚有相當(dāng)多的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，吸引了產(chǎn)業(yè)來落戶，吸引人群來就業(yè)，吸引學(xué)生來就學(xué)，吸引病人來就醫(yī)。
要解決大城市病，必須要針對(duì)這一體制的缺陷開展針對(duì)性的改革，防止改變自然的城市發(fā)展格局繼續(xù)擴(kuò)大。下一步，要從以下兩個(gè)方面創(chuàng)新生態(tài)文明體制改革思路：一是結(jié)合全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略，在全國盡快推行城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)一體化和均質(zhì)化，減少大城市的吸引力；二是形成中央和地方各級(jí)黨委和政府的權(quán)力清單，形成行政區(qū)域上下級(jí)關(guān)系的規(guī)范化，讓地方在權(quán)力清單的范圍內(nèi)有充分的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境資源調(diào)配權(quán)，讓各城市不分行政級(jí)別就能在全國范圍內(nèi)形成特色的發(fā)展優(yōu)勢，形成對(duì)資本和人才的充分吸引力。如果下一步的體制改革，權(quán)力還是不斷地逐級(jí)往上收，那么大城市病還會(huì)越來越嚴(yán)重，霧霾的解決還會(huì)越來越艱難。
同時(shí)，要用法制創(chuàng)新的方法緩解和解決區(qū)域霧霾問題。
首先，拓展環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的對(duì)象范圍。按照現(xiàn)行《侵權(quán)責(zé)任法》和環(huán)境立法，環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任一般適用于企業(yè)的點(diǎn)源污染。但是，霧霾的發(fā)生，各行各業(yè)都有貢獻(xiàn)，損害也是區(qū)域的，不再是具體的人群，而是區(qū)域人群，這說明傳統(tǒng)法律規(guī)定的點(diǎn)源污染追責(zé)模式在新型污染形態(tài)下已經(jīng)失效。按照目前的侵權(quán)責(zé)任法和環(huán)境保護(hù)立法，只有企業(yè)超濃度或者超總量排放大氣污染物才會(huì)承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。而一些社會(huì)性排放和產(chǎn)業(yè)性排放，總量很大，但是依據(jù)現(xiàn)有法律卻不承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。如家庭因?yàn)槿∨壬鐣?huì)生活會(huì)排放大氣污染物，個(gè)人因?yàn)轳{駛合格的機(jī)動(dòng)車會(huì)排放大氣污染物，社區(qū)化糞池發(fā)酵和農(nóng)業(yè)施肥也會(huì)產(chǎn)生大氣污染物。在大中城市，因?yàn)槿丝诩圻^多，這些排放所占大氣污染物排放總量的占比肯定不小，在治理霧霾的工作中不容忽視。建議修改現(xiàn)行《大氣污染防治法》，擴(kuò)大環(huán)境侵權(quán)責(zé)任適用范圍，讓霧霾治理變成各方面的法律責(zé)任，把環(huán)境責(zé)任和環(huán)境成本以適當(dāng)?shù)男问絻?nèi)在化于各行各業(yè)。
其次，拓展無過錯(cuò)損害污染原則的適用范圍。無過錯(cuò)責(zé)任原則一般適用于點(diǎn)源污染所造成的侵權(quán)現(xiàn)象，對(duì)于區(qū)域污染物排放總量超過規(guī)定指標(biāo)的省域、市域和縣域，無論是否有過錯(cuò)，除了堅(jiān)持黨政同責(zé)的原則外，還應(yīng)當(dāng)給其他受害區(qū)域以環(huán)境損害賠償或者污染損害補(bǔ)償。只有這樣，才能倒逼各地加強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，開展區(qū)域性環(huán)境污染管控，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。
再次，拓展共同但有區(qū)別責(zé)任原則的適用范圍。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控強(qiáng)調(diào)各區(qū)域和各領(lǐng)域共同的大氣污染防治責(zé)任，但是這種共同的責(zé)任是有區(qū)別的。有區(qū)別的責(zé)任體現(xiàn)在不同發(fā)展程度的區(qū)域之間，體現(xiàn)在不同的行業(yè)或者領(lǐng)域之間。如工業(yè)大類中的采礦業(yè)、制造業(yè)等行業(yè)的排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)排放量，第三產(chǎn)業(yè)中的交通運(yùn)輸業(yè)排放的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)排放的危害，因此，工業(yè)、農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的責(zé)任承擔(dān)方面應(yīng)當(dāng)實(shí)行有區(qū)別的責(zé)任原則。同一行業(yè)內(nèi)不同污染程度的企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任不同，如火電廠、冶煉廠、水泥廠等，這些高耗能的企業(yè)既排放大量的細(xì)顆粒物，又排放大量的硫氧化物、氮氧化物等污染物質(zhì)，在整個(gè)減排過程中，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任。綜合區(qū)域和行業(yè)的特點(diǎn)來看，若某區(qū)域或行業(yè)排放總量較大，其地方政府與行業(yè)部門就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要的管制責(zé)任。以京津冀地區(qū)為例，北京市目前基本沒有什么高污染高能耗企業(yè)，但是其交通運(yùn)輸方面的污染物排放量較大，因此北京市政府及其相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)交通排放管制承擔(dān)主要的監(jiān)管責(zé)任；河北省的工業(yè)排放量份額較大，因此河北省政府及其相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其工業(yè)減排承擔(dān)主要的監(jiān)管責(zé)任。為了落實(shí)該原則，應(yīng)當(dāng)考慮修改《大氣污染防治法》等法律法規(guī)，明確規(guī)定污染物排放量大的地區(qū)和行業(yè)、領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)承擔(dān)區(qū)域大氣污染主要的減排責(zé)任，明確規(guī)定排放總量大的行業(yè)、領(lǐng)域和地區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其排放總量的比例相適應(yīng)的減排責(zé)任。此外，還要?jiǎng)?chuàng)新責(zé)任分配機(jī)制和調(diào)控機(jī)制，解決各地區(qū)的歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)責(zé)任。
3優(yōu)化城市管理方法和培育新動(dòng)能
要用優(yōu)化城市管理的方法以及培育發(fā)展新動(dòng)能的戰(zhàn)略緩解和解決區(qū)域霧霾問題。
大城市病的形成是城市管理不當(dāng)形成的，其解決還得依靠城市管理。要通過城市科學(xué)、民主管理的手段，緩解區(qū)域霧霾問題。
首先，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化城市空間開發(fā)利用結(jié)構(gòu)，遵循地理、氣象、生態(tài)等基本條件，開展“多規(guī)合一”，打非治違，形成科學(xué)、可持續(xù)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間。要大力發(fā)展一批美麗鄉(xiāng)村和特色小鎮(zhèn)，既補(bǔ)足發(fā)展區(qū)域的短板，彌補(bǔ)新動(dòng)能的區(qū)域空白，也可凈化區(qū)域空氣，形成生態(tài)防線；大力發(fā)展城鄉(xiāng)污水、垃圾集中處理，提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，為工業(yè)排放騰出一定的環(huán)境指標(biāo)。
其次，以最堅(jiān)決的態(tài)度執(zhí)行城市開發(fā)利用邊界制度，防止各城市主城區(qū)、各區(qū)縣城區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)的范圍繼續(xù)膨脹，超過區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量；推行黨政同責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法，打擊環(huán)境違法行為，為新動(dòng)能競爭力的形成奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。
第三，借鑒英國倫敦治理霧霾和中國東南沿海發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，開展能源結(jié)構(gòu)改革和自然資源消耗總量控制制度，倒逼城市開展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型改革。2016年，按照北京市的統(tǒng)一部署，各城區(qū)和平原農(nóng)村正在進(jìn)行煤改電和煤改氣工程，已有463個(gè)村冬季取暖不燒煤；2020年，全市新用水量將封頂在31億立方米。
第四，開展城市交通優(yōu)化工作，緩解堵車現(xiàn)象，減少交通排放。北京市為了鼓勵(lì)人們乘坐公共交通工具出行，在三環(huán)和一些高速公路上劃定了高峰時(shí)段的公交專用通道。出發(fā)點(diǎn)是好的，但是由于公共交通車數(shù)量少，公交專用道利用率不足，加重了其他車道的交通擁堵，增加了大氣污染物的排放總量。建議允許大中型客車、出租車等公共交通工具利用該專用通道，以提高利用率。目前，北京市的公共交通運(yùn)量資源在高峰時(shí)間已經(jīng)完全飽和，在地面基本再無做加法的空間。建議北京市借鑒紐約經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有地鐵的沿線建設(shè)快速地鐵線，只在重點(diǎn)站？浚鉀Q交通潮汐現(xiàn)象。通過地下公共交通的快速化，緩解地面交通擁堵和污染物的排放總量。
第五，利用經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段倒逼人們選擇經(jīng)濟(jì)合理的交通方式，調(diào)整出行時(shí)段和出行區(qū)域。建議實(shí)行小汽車號(hào)牌的搖號(hào)制度和拍賣制度，在橙色預(yù)警以上級(jí)別，實(shí)行機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行；借鑒倫敦經(jīng)驗(yàn)，對(duì)機(jī)動(dòng)車征收城市擁堵費(fèi)，對(duì)于五環(huán)、四環(huán)、三環(huán)和二環(huán)內(nèi)可實(shí)行差別化的計(jì)費(fèi)政策。
第六，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)實(shí)行科學(xué)的排放管控措施。建議創(chuàng)新排污許可管理和總量控制制度，對(duì)于企業(yè)的污染物排放實(shí)行流量管理，即在許可證中載明各企業(yè)大氣污染物的年排放總量和季度排放總量，讓企業(yè)合理安排生產(chǎn)總量，在春季后期和夏秋季多生產(chǎn)，在冬季和春季初中期少生產(chǎn)甚至不生產(chǎn)，安排檢修。
同時(shí)，要用培育發(fā)展新動(dòng)能的戰(zhàn)略緩解和解決區(qū)域霧霾問題。目前，中國正在轉(zhuǎn)型，由生產(chǎn)大國轉(zhuǎn)型為生產(chǎn)大國和對(duì)外投資大國。一些企業(yè)投資正投向域外，在滿足這些國家就業(yè)和產(chǎn)品需求的同時(shí)，也減少了中國國內(nèi)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國目前已有1萬多人在國外從事廢塑料回收和再生業(yè)。如何盡快形成新動(dòng)能，彌補(bǔ)舊動(dòng)能優(yōu)化中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展動(dòng)能不足的現(xiàn)象？如何防止經(jīng)濟(jì)增長依然依靠房地產(chǎn)的現(xiàn)象？一些人提出，國家要扶持企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)加大研發(fā)，盡早整體提升中國的科技實(shí)力。按照目前的預(yù)計(jì)，中國在2030年左右才進(jìn)入制造強(qiáng)國的行列，中國屆時(shí)才能形成依靠科技創(chuàng)新來支撐GDP中高度增長的局面。在新局面形成之前，舊動(dòng)能的升級(jí)和新動(dòng)能的形成是一個(gè)痛苦的過程。為了減少痛苦，解決未來15年的動(dòng)能問題，必須挖掘內(nèi)部潛力，同時(shí)引進(jìn)外部力量。
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