《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》大修 環(huán)保不再“重審批 輕監(jiān)管”
摘要：7月16日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)就簽署國(guó)務(wù)院令，公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例〉的決定》，自2017年10月1日起施行。8月1日，中國(guó)政府網(wǎng)又公布了新修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》全文。
“過(guò)去我們國(guó)家的環(huán)境管理制度‘重審批、輕監(jiān)管’，審批之后就變成了‘貓和老鼠’的關(guān)系，檢查的時(shí)候環(huán)保設(shè)施才運(yùn)行，檢查組走了之后就偷排。”7月15日，在2017中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)高峰論壇上，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)、博天環(huán)境集團(tuán)董事長(zhǎng)趙笠鈞如是說(shuō)。
話音未落，7月16日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)就簽署國(guó)務(wù)院令，公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例〉的決定》（下稱“《決定》”），自2017年10月1日起施行。8月1日，中國(guó)政府網(wǎng)又公布了新修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（下稱“《條例》”）全文。
據(jù)了解，此次修改《條例》是國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃確定的全面深化改革急需的項(xiàng)目。按照國(guó)務(wù)院“放、管、服”改革要求，《決定》取消了不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需求的審批事項(xiàng)，加強(qiáng)了事中事后監(jiān)管，減輕了企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)，對(duì)進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)和社會(huì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變管理方式和服務(wù)企業(yè)、便利群眾，具有重要意義。
“原來(lái)是‘重審批、輕監(jiān)管’，現(xiàn)在則是盡量減少審批，加強(qiáng)事中事后的過(guò)程監(jiān)管。”今日陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所律師陳國(guó)強(qiáng)向《華夏時(shí)報(bào)（公眾號(hào)：chinatimes）》記者表示，“這是環(huán)境管理思路的重大轉(zhuǎn)變，也是正確的方向。”
簡(jiǎn)化審批
《決定》對(duì)現(xiàn)行條例的重要修改之一，就是簡(jiǎn)化了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)審批事項(xiàng)和流程。
具體來(lái)講，有7個(gè)方面。國(guó)務(wù)院法制辦、環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)人在回答記者提問(wèn)時(shí)表示，一是刪除了對(duì)環(huán)評(píng)單位的資質(zhì)管理規(guī)定；二是將環(huán)境影響登記表由審批制改為備案制；三是將環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表的報(bào)批時(shí)間由可行性研究階段調(diào)整為開工建設(shè)前，“串聯(lián)改并聯(lián)”，具體報(bào)批時(shí)間由建設(shè)單位根據(jù)自身情況靈活掌握；四是取消行業(yè)主管部門預(yù)審、水土保持方案預(yù)審等環(huán)境影響評(píng)價(jià)的前置審批；五是將環(huán)境影響評(píng)價(jià)和工商登記脫鉤，落實(shí)“證照分離”要求；六是取消建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)審批，刪除《條例》關(guān)于試生產(chǎn)的規(guī)定；七是取消環(huán)境保護(hù)部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收的審批，改為建設(shè)單位依照規(guī)定自主驗(yàn)收。
此外，還簡(jiǎn)化了環(huán)評(píng)的程序。環(huán)保部政法司主要負(fù)責(zé)人就《決定》進(jìn)行解讀時(shí)表示，《決定》刪除建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)前試生產(chǎn)、環(huán)評(píng)審批前必須經(jīng)水利部門審查水土保持方案、行業(yè)預(yù)審等審批前置條件、環(huán)評(píng)審批文件作為投資項(xiàng)目審批、工商執(zhí)照前置條件等規(guī)定，此舉大大簡(jiǎn)化了環(huán)評(píng)的程序。
“《決定》極大地簡(jiǎn)化了建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)行政審批，如竣工驗(yàn)收審批、環(huán)評(píng)資質(zhì)等，降低了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)。”陳國(guó)強(qiáng)表示。
不過(guò)，陳國(guó)強(qiáng)表示，刪除環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)相關(guān)條款，不等于取消環(huán)評(píng)資質(zhì)。雖然有消息稱環(huán)評(píng)資質(zhì)管理將下放到協(xié)會(huì)，但在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》未作修改前，從事環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)仍應(yīng)依法取得環(huán)評(píng)資質(zhì)。
加強(qiáng)事中事后監(jiān)管
《決定》的另外一個(gè)重要修改，則是加強(qiáng)了事中事后的監(jiān)管。
國(guó)務(wù)院法制辦、環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)人表示，取消有關(guān)行政審批事項(xiàng)后，要重視和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，環(huán)境保護(hù)工作才能夠按照法律要求，順應(yīng)人民群眾愿望，符合國(guó)家建設(shè)大局。
在這方面，《決定》主要作了5方面規(guī)定，一是建設(shè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格依法進(jìn)行環(huán)評(píng)，環(huán)評(píng)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，不得開工建設(shè)；二是明確不予批準(zhǔn)環(huán)評(píng)文件的具體情形，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目采取的污染防治措施無(wú)法確保達(dá)標(biāo)排放等情形，一律不得批準(zhǔn)其環(huán)評(píng)文件；三是強(qiáng)化設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收過(guò)程中的監(jiān)管，建設(shè)單位要嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”制度，落實(shí)環(huán)境保護(hù)對(duì)策措施，不得弄虛作假，并依法開展后評(píng)價(jià)，環(huán)境保護(hù)部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查；四是嚴(yán)格法律責(zé)任，對(duì)未批先建的，可以處總投資額1%到5%的罰款，并責(zé)令恢復(fù)原狀，對(duì)在竣工驗(yàn)收中弄虛作假的，可以處200萬(wàn)元以下罰款，同時(shí)還要處罰責(zé)任人員；五是引入社會(huì)監(jiān)督、建立信用懲戒機(jī)制，建設(shè)單位編制環(huán)評(píng)文件要依法征求公眾意見(jiàn)，竣工驗(yàn)收情況要依法向社會(huì)公開，環(huán)境保護(hù)部門要將有關(guān)環(huán)境違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案，及時(shí)向社會(huì)公開。
以“加大處罰力度”為例，《決定》中新增加了對(duì)未落實(shí)環(huán)保對(duì)策措施、環(huán)保投資概算或未依法開展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的處罰，規(guī)定了20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)于環(huán)保設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或經(jīng)驗(yàn)收不合格投入生產(chǎn)使用、在驗(yàn)收中弄虛作假等違法行為的，處“20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下”；逾期不改的，罰款數(shù)額則提升至“100萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下”，并將原來(lái)僅對(duì)建設(shè)單位“單罰”改為同時(shí)對(duì)建設(shè)單位和相關(guān)責(zé)任人“雙罰”；此外還新增了對(duì)技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)違法收費(fèi)的處罰，處以退還違法所得以及違法所得1倍以上3倍以下罰款；新增了信用懲戒，規(guī)定環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)將建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)環(huán)境違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案。
“原來(lái)的‘三同時(shí)’制度之所以落空，就是因?yàn)闆](méi)有處罰的條款。在法律上講，法條中沒(méi)有罰則的，執(zhí)行力度都很差，因?yàn)榧词惯`法了也罰不了。”陳國(guó)強(qiáng)說(shuō)，“這一次把罰則放進(jìn)來(lái)，相關(guān)法律規(guī)定就能落實(shí)下去了。”
在他看來(lái)，今后建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自覺(jué)做好配套環(huán)保設(shè)施的驗(yàn)收工作，不得弄虛作假，否則就會(huì)面臨高額的罰款，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員也將被處以罰款。建設(shè)單位還應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公開驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，否則也將被處以罰款。
他還注意到，原《條例》中處罰機(jī)關(guān)通常為“負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，此次修訂后的處罰機(jī)關(guān)則修改為“建設(shè)項(xiàng)目所在地縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門”，這樣批管分離，有利于充分發(fā)揮地方環(huán)保部門的職能優(yōu)勢(shì)，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目日常的環(huán)境監(jiān)管。
歷時(shí)5年修改
1998年11月29日，國(guó)務(wù)院頒布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，同日施行。到今天為止，該條例已經(jīng)實(shí)施了近二十年，對(duì)貫徹建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以及環(huán)境保護(hù)設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的“三同時(shí)”制度，防治環(huán)境污染，減少生態(tài)破壞，發(fā)揮了重要作用。
不過(guò)，隨著國(guó)務(wù)院行政審批制度改革的不斷深入，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理提出了簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管和責(zé)任追究等新的要求，F(xiàn)行的《條例》已不能滿足實(shí)際需要，暴露出較多問(wèn)題，亟待修改完善。
其問(wèn)題主要包括：有關(guān)驗(yàn)收、試生產(chǎn)、環(huán)評(píng)前置審批等條款，已與新《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等上位法不一致；有關(guān)環(huán)評(píng)審批的內(nèi)容也與國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、放管服改革要求不相適應(yīng)，與環(huán)境管理轉(zhuǎn)型要求存在較大差距。
環(huán)保部政法司主要負(fù)責(zé)人表示，本次《條例》修改，主要有兩個(gè)方面的依據(jù)，一是上位法，包括2016年7月全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)修改的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，以及2014年新修改的《環(huán)境保護(hù)法》和2015年新修改的《大氣污染防治法》；二是有關(guān)“放管服”改革文件，如2014年12月國(guó)辦印發(fā)的《精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案》，以及2015年10月11日國(guó)務(wù)院《關(guān)于第一批取消62項(xiàng)中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)的決定》等。
“《條例》在1998年頒布后就一直沒(méi)有修改過(guò)，有點(diǎn)跟不上時(shí)代了，跟上位法也有很多出入。此次修改，主要是把有出入、有沖突的地方清理干凈。”陳國(guó)強(qiáng)說(shuō)。
據(jù)了解，《條例》自2013年正式啟動(dòng)修改工作，歷時(shí)5年。期間，環(huán)境保護(hù)部作為起草單位，積極配合國(guó)務(wù)院法制辦，完成了《條例》的起草、修改、調(diào)研和論證等工作。雙方在修改過(guò)程中，依法多次征求國(guó)務(wù)院相關(guān)部門、地方人民政府、有關(guān)組織、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾意見(jiàn)，并就修改中的重大問(wèn)題進(jìn)行了充分的協(xié)商和論證。
2017年6月21日，《條例》經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議原則通過(guò)。2017年7月16日，《條例》以國(guó)務(wù)院令第682號(hào)公布施行。
未盡事宜
國(guó)務(wù)院法制辦、環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)人表示，《決定》在執(zhí)行中需要及時(shí)完善配套規(guī)定，對(duì)與《決定》相抵觸的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件要及時(shí)清理，《決定》規(guī)定的配套制度，例如建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄、環(huán)境影響登記表備案辦法、環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收辦法等，要盡快制定、修訂，各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)部門的法制機(jī)構(gòu)要依照職責(zé)切實(shí)負(fù)起責(zé)任。
環(huán)保部政法司主要負(fù)責(zé)人也表示，目前，環(huán)境保護(hù)部正在研究制定關(guān)于建設(shè)單位自主開展建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的指導(dǎo)意見(jiàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)單位環(huán)保“三同時(shí)”主體責(zé)任，規(guī)范企業(yè)自主驗(yàn)收的程序、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及信息公開等要求。
“《決定》中未明確項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中是否應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，還有，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理與排污許可制度如何具體銜接？比如建設(shè)項(xiàng)目何時(shí)申請(qǐng)排污許可證、建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生變動(dòng)時(shí)排污許可證如何變更等，相關(guān)法律法規(guī)仍未作出具體規(guī)定。”陳國(guó)強(qiáng)也表示，這些問(wèn)題都有待于繼續(xù)明確。
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