加強(qiáng)未利用地土壤污染防控
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◆王夏暉
根據(jù)我國《土地管理法》，土地類型分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，即我們通常說的“三塊地”。農(nóng)用地和建設(shè)用地因直接涉及“菜籃子”“米袋子”“水缸子”“蓋房子”等百姓民生問題，一直是土壤污染防治工作關(guān)注的重點(diǎn)。因未利用地尚未進(jìn)行開發(fā)利用，通常是我們認(rèn)為的“一片凈土”。但近年來，未利用地污染問題日益凸顯。2014年發(fā)生的騰格里沙漠非法排污事件，就是典型的未利用地污染事件，雖然最終由涉案企業(yè)投入巨資用于修復(fù)污染土壤，但根本消除已經(jīng)造成的生態(tài)破壞和土壤污染帶來的影響仍需很長時間。今年7月，國家通報的甘肅祁連山生態(tài)環(huán)境破壞事件，也涉及部分違法違規(guī)開發(fā)礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的未利用地污染問題。
2007年國家頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》明確，未利用地主要包括河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、冰川及永久積雪、其他草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地等。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)對土地的需求日益加大，未利用地逐步成為土地資源供給的重要來源之一。由于灘涂、沙漠、沼澤等未利用地大多數(shù)屬于生態(tài)脆弱地區(qū)，一旦受到污染或生態(tài)破壞，治理修復(fù)難度極大，導(dǎo)致可利用的后備土地資源不足、耕地“占補(bǔ)平衡”難以實(shí)施、城市發(fā)展空間受到擠壓等一系列問題，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。因此，需抓緊建立未利用地保護(hù)及其開發(fā)利用過程中的土壤污染管控和修復(fù)體系。
近年來，國家對未利用地土壤環(huán)境保護(hù)日益重視。在2016年5月發(fā)布的《土壤污染防治行動計(jì)劃》中明確提出，要加強(qiáng)未利用地環(huán)境管理，按照科學(xué)有序原則開發(fā)未利用地，防止造成土壤污染。但由于目前大部分地區(qū)尚未開展未利用地環(huán)境狀況調(diào)查和開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃編制，導(dǎo)致未利用地開發(fā)利用環(huán)境管理的基礎(chǔ)比較薄弱，特別在環(huán)境監(jiān)控、生態(tài)環(huán)境影響評估與風(fēng)險管控對策等方面較為滯后。為對未利用地土壤環(huán)境實(shí)施有效監(jiān)管，從法理依據(jù)上，需要在正在制訂的《土壤污染防治法》等相關(guān)法律法規(guī)中，明確未利用地土壤環(huán)境管理有關(guān)規(guī)定。同時，在未利用地污染預(yù)防、風(fēng)險管控和治理修復(fù)全過程中，明確具體對策措施。
一是強(qiáng)化風(fēng)險評價和污染預(yù)防。各地在組織編制土地利用總體規(guī)劃或未利用地開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃時，應(yīng)開展未利用地開發(fā)生態(tài)環(huán)境影響評價，明確未利用地開發(fā)利用對土壤環(huán)境的影響，制定針對不同用途的未利用地土壤環(huán)境管理措施并監(jiān)督落實(shí)。地方各級土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等要對未利用地環(huán)境保護(hù)做出科學(xué)合理的安排，明確并落實(shí)土壤環(huán)境保護(hù)措施。道路建設(shè)、采礦活動等確實(shí)需要占用未利用地并可能造成土壤污染的，應(yīng)當(dāng)編制未利用地土壤環(huán)境保護(hù)方案并落實(shí)相關(guān)要求。在《土壤污染防治法》和有關(guān)法規(guī)中，應(yīng)明確列出禁止在未利用地上隨意排放工業(yè)廢水、傾倒工業(yè)固廢、危險廢物等條款。
二是加強(qiáng)日常監(jiān)控和風(fēng)險管控。重點(diǎn)加強(qiáng)對礦山、油田等礦產(chǎn)資源開采活動影響區(qū)域內(nèi)未利用地的環(huán)境監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)土壤污染問題的，及時督促有關(guān)企業(yè)采取防治措施。國土資源、環(huán)境保護(hù)等部門應(yīng)建立未利用地聯(lián)合巡查制度，定期開展巡查，及時發(fā)現(xiàn)、制止土地利用和環(huán)境違法行為，并按照各自職責(zé)對因違法排污、不當(dāng)開發(fā)利用造成未利用地土壤污染的行為進(jìn)行查處。將納入耕地后備資源的未利用地作為巡查重點(diǎn)，確保“占補(bǔ)平衡”用地和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。針對未利用地大多分布在偏遠(yuǎn)地區(qū)、交通不便的特點(diǎn)，可以借助遙感衛(wèi)星、無人機(jī)等監(jiān)控手段實(shí)施大范圍篩查，結(jié)合地面人工核查，提高監(jiān)管效率。
三是實(shí)行污染追責(zé)和治理修復(fù)。因不當(dāng)利用或非法排污造成未利用地土壤污染的，污染者應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)污染調(diào)查、風(fēng)險評估、治理修復(fù)等經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照國家和地方相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對于污染未利用地的責(zé)任人無法承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用的，應(yīng)由所在地政府承擔(dān)。所在地政府及其有關(guān)部門有權(quán)向污染者追償。市縣人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵和督促可能對未利用地造成污染的有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等高風(fēng)險企業(yè)，依據(jù)有關(guān)規(guī)定投保土壤污染相關(guān)責(zé)任保險。
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