環(huán)保部排污許可管理辦法培訓暨座談會召開
2018年1月29日上午，環(huán)保部在北京舉辦了全國《排污許可管理辦法（試行）》培訓班，對新發(fā)布的《排污許可管理辦法（試行）》（稱《管理辦法》）以及對國家排污許可信息系統(tǒng)2.0版本帶來的新變化進行詳細解讀。29日下午，就地方排污許可制實施一年以來的工作情況及存在的問題開展分組討論。環(huán)保部規(guī)劃財務(wù)司和部評估中心有關(guān)負責同志分別主持了兩組討論會。全國各地環(huán)保部門對這次會議表示了極高的熱情，報名踴躍，但因會場規(guī)模限制，有更多同志不能到現(xiàn)場，我們對此表示歉意。
培訓班上，環(huán)保部規(guī)財司對《排污許可管理辦法（試行）》進行了詳細解讀：
首先，介紹了《管理辦法》的編制背景和排污許可制度改革的定位
《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦2016【81號】）（以下簡稱《實施方案》）發(fā)布以來，為建立統(tǒng)一公平的覆蓋所有固定污染源的排污許可制度提供了設(shè)計圖，明確了目標、提出了具體改革任務(wù)！豆芾磙k法》是落實《實施方案》的施工圖，通過邊實踐、邊總結(jié)、邊完善，最終編制完成的。與《排污許可證管理暫行規(guī)定》相比，《管理辦法》充分吸收了法律專家的建議、地方環(huán)保部門提出的寶貴意見以及15個行業(yè)排污許可證核發(fā)過程中形成的實踐經(jīng)驗，使其根據(jù)可操縱性，并對《暫行規(guī)定》中模糊問題進行明確和細化，是進一步推動我國排污許可制實施的重要基礎(chǔ)性文件。
“十九大”報告指出，要著力解決突出環(huán)境問題，需要強化排污者責任，健全環(huán)保信用評價、信息強制披露、嚴懲重罰等制度。構(gòu)建政府為主導，企業(yè)為主體，社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。環(huán)保部部務(wù)會在審議通過《管理辦法》的時候提到，實施排污許可制是貫徹落實十九大精神，強化排污者責任的重要舉措，是提高環(huán)境管理效能，改善環(huán)境質(zhì)量的重要制度保障。
實施排污許可管理是強化固定污染源管理的最基本手段，為環(huán)保部門提供了解決長期想解決而未解決的歷史遺留問題的機會，環(huán)保部門必須抓住這個窗口期，下大力氣解決問題。
實施排污許可制度要堅持做到發(fā)一個行業(yè)清一個行業(yè)，核發(fā)一個行業(yè)的排污許可證，就要摸清該行業(yè)企業(yè)的底數(shù)，掌握行業(yè)企業(yè)的環(huán)境問題，把所有企業(yè)納入監(jiān)管范圍。
其次，培訓逐條解讀了《管理辦法》的主要內(nèi)容
1.關(guān)于合理確定許可的內(nèi)容，跟《暫行規(guī)定》相比，《管理辦法》對許可內(nèi)容的規(guī)定發(fā)生了變化。
首先，《管理辦法》將《暫行規(guī)定》中的“基本信息”分成“基本信息”和“登記信息”兩類，其中基本信息包括企業(yè)名稱、地址、法人、行業(yè)類別等，類似于索引信息。登記信息包括主要生產(chǎn)設(shè)施、產(chǎn)品產(chǎn)能、產(chǎn)污環(huán)節(jié)治理設(shè)施等。此種劃分是為了便于明確責任和審核要求。
其次，將“管理要求”納入“許可事項”中，作為許可事項的重要組成部分，而在《暫行規(guī)定》中，許可事項和管理要求是分開的！豆芾磙k法》中的許可事項一部分同《暫行規(guī)定》中的許可事項，如排污口的位置，監(jiān)測信息，污染物種類、濃度等等，另外一部分是管理的要求，包括自行監(jiān)測、報告、信息公開等，《管理辦法》明確了許可事項包含管理要求，上述所有內(nèi)容通稱為許可事項，不僅包括排污口的位置和數(shù)量、排放方式和去向、污染物的種類、濃度、許可量，還包括自行監(jiān)測記錄、臺賬報告、信息公開，等等。
最后，增加了承諾書，排污許可證依排污單位申請與承諾核發(fā)，承諾書是體現(xiàn)排污單位主體責任的重要形式，因此《管理辦法》將承諾書作為排污許可證副本的重要組成部分，同時也增加了一些企業(yè)需要承諾的內(nèi)容，比如說承諾企業(yè)自己不存在淘汰的落后產(chǎn)能工藝和設(shè)備，承諾在有效期內(nèi)，如果排放標準發(fā)生變化，企業(yè)要及時申請變更。
排污許可證副本中不同部分其負責主體不盡相同，基本信息和登記事項是由排污單位對其內(nèi)容負責的，尤其是登記事項，是由排污單位填報，并在許可證副本中記錄。而許可事項是由排污單位申請，經(jīng)核發(fā)機關(guān)審核確定以后，再在許可證當中規(guī)定——“記錄”和“規(guī)定”是不同的法律用語，對應(yīng)著不同的法律責任。也就是說：一個許可證，如果說是因為企業(yè)填報的登記事項搞錯了，由此導致排污許可核發(fā)錯誤，責任在于企業(yè)；許可事項則是由環(huán)保部門把關(guān)的內(nèi)容！豆芾磙k法》把整個許可證的內(nèi)容進行了這樣一個劃分以后，責任也非常的清楚了。
2.關(guān)于分類管理，根據(jù)污染物產(chǎn)生量、排放量大下或者環(huán)境危害程度高低，排污許可制重點管理和簡化管理！豆芾磙k法》進一步明確實施排污許可重點管理排污單位就是重點排污單位。“大氣污染防治法”和“水污染防治法”里對重點排污單位的義務(wù)有一系列的規(guī)定，包括信息公開、在線監(jiān)測等方面的要求，因此實行排污許可重點管理的排污單位應(yīng)當遵照執(zhí)行。
3.關(guān)于核發(fā)權(quán)限，結(jié)合我國垂改工作的推進，《管理辦法》對核發(fā)權(quán)限也進行了調(diào)整和進一步細化，明確了排污單位的“生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地”的市級環(huán)保部門負責許可證的核發(fā)。比如說北京的企業(yè)在上海建廠，還比如一個廠生產(chǎn)經(jīng)營場所在北京，但是一個排水口在河北地界，類似這樣的情形如何發(fā)證？《管理辦法》都做了比較明確的規(guī)定。
4.關(guān)于許可排放濃度和許可排放量，《管理辦法》突出細化了排污許可證的兩大核心內(nèi)容，即許可排放濃度和許可排放量的確定！豆芾磙k法》明確了按照國家或地方的污染物排放標準來確定許可排放濃度。
那么，問題來了，許可排放濃度由標準統(tǒng)一的情況下，排污許可證如何實現(xiàn)一廠一策，又該如何與環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)掛鉤呢？答案是通過控制許可排放量來跟環(huán)境質(zhì)量掛鉤。《管理辦法》首先明確了通過核發(fā)排污許可證確定的污染物排放總量就是企業(yè)總量排放的紅線，也就是說，超過了這個許可排放量，企業(yè)就將被依據(jù)大氣法和水污染防治法的要求，按照超總量排污進行處罰。同時規(guī)定根據(jù)不同時間段環(huán)境容量的不同，我們可以通過規(guī)定不同的許可排放量，來控制企業(yè)污染物排放，滿足環(huán)境質(zhì)量要求。比如說在重污染天氣的時候，要控制企業(yè)的排放，要么讓企業(yè)停下來，要么采取減產(chǎn)或者其他相應(yīng)的措施。
此外在許可排放量的確定上，《管理辦法》給出的具體的確定原則，如跟環(huán)評的銜接問題，《管理辦法》設(shè)置了一個銜接的時間段，就是2015年1月1日。這是新《環(huán)保法》實施的日期，在新《環(huán)保法》實施以前建成并投產(chǎn)的企業(yè)，是按照行業(yè)的技術(shù)規(guī)范并參照《管理辦法》發(fā)布前已經(jīng)依法分解落實到該單位的總量指標兩項取嚴來確定許可排放量。
5.關(guān)于不予核發(fā)的情形，只有兩種：第一就是排污單位位于法律法規(guī)禁止建設(shè)區(qū)域內(nèi)的，第二是屬于國務(wù)院經(jīng)濟宏觀調(diào)控部門，會同國務(wù)院有關(guān)部門發(fā)布的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄中的明令淘汰的類型，只有這兩類是實在任何條件下都不予核發(fā)的。除此之外，《管理辦法》結(jié)合排污許可證是“身份證”的定位，以及充分體現(xiàn)改革精神和滿足改革要求，對那些存在歷史遺留問題的且可以通過整企業(yè)改能夠滿足要求的，都給企業(yè)一個整改的機會，在接受處罰的同時可以核發(fā)許可證，并在許可證當中規(guī)定具體的整改要求和整改時限，同時應(yīng)當依法對企業(yè)違規(guī)行為進行相應(yīng)處罰并責令改正。這實際上就是要推動并嚴格限制企業(yè)整改時間，不能整改一直在路上，一直完不成。對于不能按期完成改正的企業(yè)，則注銷排污許可證并將接受無證排污的嚴厲處罰，并將依法報送人民政府停產(chǎn)甚至關(guān)停。相關(guān)規(guī)定在《管理辦法》的“附則”中有詳細的說明。
6.關(guān)于監(jiān)測認證，環(huán)保部下一步將加快推動對于監(jiān)測設(shè)施的計量認證相關(guān)的工作，按照有關(guān)文件的要求，通過排污許可制度建立企業(yè)自行監(jiān)測體系，把污染源監(jiān)測的主體責任交還給企業(yè)。同時，通過信息公開、企業(yè)征信等手段，讓企業(yè)能夠有效履行自行監(jiān)測的義務(wù)。
7.關(guān)于監(jiān)管執(zhí)法，一方面是對于企業(yè)執(zhí)行排污許可證的情況，環(huán)保部門要制定執(zhí)法計劃予以監(jiān)督，另一方面是環(huán)保部門內(nèi)部的監(jiān)督指導，即上級對下級進行的監(jiān)督指導，如果發(fā)現(xiàn)有違法情形，上級環(huán)保部門可以依法撤銷下級環(huán)保部門核發(fā)的許可證。目前，環(huán)保部已經(jīng)開始對各地已經(jīng)核發(fā)的許可證進行抽查，也已經(jīng)把前期發(fā)證行業(yè)的抽查意見反饋給了地方。
最后，總結(jié)了排污許可改革在固定污染源環(huán)境管理四個方面的轉(zhuǎn)型：
第一，從管理到企業(yè)轉(zhuǎn)向管理到每一個排放口，排污許可制度明確了排污單位的排放口是環(huán)境管理的最基本單元。我們要將環(huán)評、總量、污染源監(jiān)管和環(huán)保稅等對企業(yè)的環(huán)境管理要求逐一落實到具體的排放口上。排放口包括有組織的排放和無組織的排放源。這使得所有固定污染源管理制度的管理單位得以統(tǒng)一，使得制度融合成為可能。
第二，從主要管四項污染物轉(zhuǎn)向多污染物協(xié)同管控。以往的環(huán)境管理都集中在對幾個重點污染物的監(jiān)管上。排污許可制度管理是要從管幾項污染物轉(zhuǎn)向多污染物協(xié)同控制。實施排污許可之后，通過排污許可制度建立的污染源排放管理新型責任體系，才有可能實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變。
第三，從污染物的濃度管控為主，轉(zhuǎn)向濃度和總量的雙管控。一直以來，很少有企業(yè)因為超過排放總量限制而受到處罰，原因就在于企業(yè)的排放總量的紅線不清楚，總量分解和計算的方法也不清楚。所以我們一直都沒有能夠真正的實現(xiàn)企事業(yè)單位的總量管控。排污許可制度改革明確了許可排放量的確定方法，規(guī)定了配套的實際排放量的計算方法，還明確了自行監(jiān)測、臺賬記錄和報告這一套質(zhì)控體系，通過這套質(zhì)控體系和統(tǒng)一方法能夠計算出排污單位的實際排放量。同時，環(huán)保部門還有抽查審核以及監(jiān)管執(zhí)法的制度安排，由此建立起一個企事業(yè)單位總量控制的管理體系。
第四，從管理一般情形轉(zhuǎn)向管一般和特殊相結(jié)合的綜合的管理。環(huán)境容量不是全年平均的，不管水和氣，企業(yè)也不必全年都要基于環(huán)境狀況最不利的那種情形來控制排放。我們還是要充分利用環(huán)境容量去獲取發(fā)展。在環(huán)境容量不足的地區(qū)，我們可以進行調(diào)控；在環(huán)境容量足的地區(qū)，我們要充分利用好環(huán)境資源。因為各地的實際情況，包括大氣條件、枯水季節(jié)等只有當?shù)刈钋宄，國家做出了原則規(guī)定，各地應(yīng)當將排污許可證核發(fā)進一步與大氣、水等環(huán)境要素管理需求相結(jié)合，實現(xiàn)污染源精細化管理和環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展雙贏。
29日下午，環(huán)保部規(guī)劃財務(wù)司和部評估中心有關(guān)負責同志分別主持了兩組討論會。來自全國各省環(huán)保部門的代表逐一發(fā)言，談過去一年來的收獲、感想，提出意見，并對目前存在的普遍性的問題進行討論。
對于各地提出的問題和建議，許可辦都逐一做了記錄，整理之后會給出詳細的反饋。
會議最后指出，排污許可制度改革實施了一年，推進速度很快，在全國各地環(huán)保部門和相關(guān)工作人員的共同努力之下，取得了良好的成效。有三大任務(wù)在不斷推進：一是排污許可制度自身的設(shè)計，二是制度的銜接，三是政府和企業(yè)兩方責任的落實。感謝大家對環(huán)保部工作的支持，對排污許可的事業(yè)作出的貢獻。排污許可制度改革關(guān)系著國家固定源管理體的建設(shè)，在頂層設(shè)計層面是非常完美的一個制度，它是固定源管理的核心制度，但是核心不是一年時間自然就形成的，是需要我們持之以恒干出來的。這是屬于我們的責任感和使命感。
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