"未批先建"超過(guò)兩年仍可依法作出處罰
“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)不應(yīng)該行政處罰？這一爭(zhēng)議如今有了明確說(shuō)法。環(huán)境保護(hù)部明確，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。
新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法施行以來(lái)，建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為的行政處罰，在法律適用、追溯期限以及后續(xù)辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)等方面，實(shí)踐中存在不少爭(zhēng)議。例如“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限怎么確定？建設(shè)單位可否主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表報(bào)送審批？
針對(duì)這些存在爭(zhēng)議的問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)部日前就建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題提出意見(jiàn)，并進(jìn)一步加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作。
■“未批先建”項(xiàng)目處罰如何適用法律？
時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同，適用法律不同
對(duì)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限，行政處罰法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”
環(huán)境保護(hù)部在《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（環(huán)政法函［2018］31號(hào)）中明確指出，根據(jù)上述法律規(guī)定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當(dāng)自建設(shè)行為終了之日起計(jì)算。因此，“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。
針對(duì)新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施前已經(jīng)擅自開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目的法律適用，環(huán)境保護(hù)部2016年1月8日在《關(guān)于〈環(huán)境保護(hù)法〉（2014修訂）第六十一條適用有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)政法函〔2016〕6號(hào)）中已做出相關(guān)解釋。此次，環(huán)境保護(hù)部在法律適用方面進(jìn)一步提出了補(bǔ)充意見(jiàn)。
建設(shè)項(xiàng)目于2015年1月1日后開(kāi)工建設(shè)，或者2015年1月1日之前已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境保護(hù)法第六十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的行政命令。
建設(shè)項(xiàng)目于2016年9月1日后開(kāi)工建設(shè)，或者2016年9月1日之前已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)且之后仍然進(jìn)行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第三十一條的規(guī)定進(jìn)行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的行政命令。
■如何以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)評(píng)管理？
嚴(yán)格落實(shí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮源頭防范作用
對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”并已建成投入生產(chǎn)或者使用，同時(shí)違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為如何處罰？
此前，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)2007年3月21日作出的《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)》（法工委復(fù)〔2007〕2號(hào)）規(guī)定：“關(guān)于建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件卻已建成建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)該建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當(dāng)分別依照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰。”
據(jù)此，環(huán)境保護(hù)部在意見(jiàn)中指出，建設(shè)單位同時(shí)構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度兩個(gè)違法行為的，應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰。
同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部要求，各級(jí)環(huán)保部門(mén)要按照《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》（環(huán)環(huán)評(píng)〔2016〕150號(hào)）要求，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）審批工作中嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批與規(guī)劃環(huán)評(píng)、現(xiàn)有項(xiàng)目環(huán)境管理、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量聯(lián)動(dòng)機(jī)制，更好地發(fā)揮環(huán)評(píng)制度從源頭防范環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用，加快改善環(huán)境質(zhì)量，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。
各級(jí)環(huán)保部門(mén)要督促“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目依法履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)。依法需申請(qǐng)排污許可證的“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)和《排污許可管理辦法（試行）》的規(guī)定，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成環(huán)評(píng)報(bào)批手續(xù)。通過(guò)依法查處“未批先建”違法行為，依法受理和審查“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)手續(xù)，將所有建設(shè)項(xiàng)目依法納入環(huán)境管理，為實(shí)現(xiàn)排污許可證“核發(fā)一個(gè)行業(yè)，清理一個(gè)行業(yè)，規(guī)范一個(gè)行業(yè)”提供保障。
■違反“三同時(shí)”是否也適用二年的追溯期限？
即使超過(guò)兩年，環(huán)保部門(mén)仍可依法作出處罰
意見(jiàn)明確，建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，由于違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，即使“未批先建”違法行為已超過(guò)二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門(mén)仍可以對(duì)違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。
環(huán)境保護(hù)部在意見(jiàn)中還指出，建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后，有關(guān)單位或者個(gè)人具有超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污，通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，分別構(gòu)成獨(dú)立違法行為的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)違法行為依法予以處罰。
在隨后下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》中，環(huán)境保護(hù)部明確要求，各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)要按照“屬地管理”原則，對(duì)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行拉網(wǎng)式排查并依法予以處罰。
■建設(shè)單位能主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表嗎？
有權(quán)審批的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)受理
意見(jiàn)指出，對(duì)“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環(huán)境保護(hù)法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（2002年）第三十一條相比，未規(guī)定“責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)”的內(nèi)容；2016年修正的新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第三十一條，亦刪除了原環(huán)境影響評(píng)價(jià)法“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的規(guī)定。“限期補(bǔ)辦手續(xù)”不再作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表報(bào)送審批。新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法也并未禁止建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表報(bào)送審批。
建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表并報(bào)送環(huán)保部門(mén)審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)受理。
因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門(mén)依據(jù)新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)而未予行政處罰的，建設(shè)單位主動(dòng)補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表并報(bào)送環(huán)保部門(mén)審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)受理，并根據(jù)不同情形分別作出相應(yīng)處理：對(duì)符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定；對(duì)不符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批要求的，依法不予批準(zhǔn)，并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀；建設(shè)單位同時(shí)存在違反“三同時(shí)”驗(yàn)收制度、超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污等違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。
相關(guān)鏈接
“未批先建”違法行為行政處罰相關(guān)法律規(guī)定
2002年公布的原環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（自2003年9月1日起施行）第三十一條第一款、第二款分別規(guī)定：
“建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。”
“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門(mén)重新審核同意，建設(shè)單位擅自開(kāi)工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。”
2014年修訂的新環(huán)境保護(hù)法（自2015年1月1日起施行）第六十一條規(guī)定：
“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。”
2016年修正的新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法（自2016年9月1日起施行）第三十一條規(guī)定：
“建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。”
通過(guò)以上法律修訂，新環(huán)境保護(hù)法和新環(huán)境影響評(píng)價(jià)法取消了“限期補(bǔ)辦手續(xù)”的要求。
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