飲用水水源地執(zhí)法中涉及的法律問題探討
保障人民群眾飲用水安全是環(huán)保領(lǐng)域的重中之重。前不久，生態(tài)環(huán)境部、水利部聯(lián)合部署全國集中式飲用水水源地環(huán)境保護專項行動。近年來，各地在推動消除飲水環(huán)境安全隱患方面取得了積極進展，但違法問題仍然層出不窮，這也給飲用水源環(huán)境執(zhí)法帶來新的挑戰(zhàn)，特別是新建、改建、擴建的建設(shè)項目與已建成的建設(shè)項目如何認定，是一個至關(guān)重要的法律問題。
筆者理解，“新建”是指按照國家有關(guān)建設(shè)項目立項、審批程序重新申請立項、批準的建設(shè)項目，該項目原先并不存在；“改建”是指改變原有的建設(shè)項目的內(nèi)容，比如地址、重要的生產(chǎn)設(shè)施、性質(zhì)、生產(chǎn)范圍等；“擴建”是指在現(xiàn)有的建設(shè)項目的基礎(chǔ)之上，擴大規(guī)模或者使用范圍。
依據(jù)現(xiàn)行《水污染防治法》，在飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目，在飲用水水源二級保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建排放污染物的建設(shè)項目，均屬違法行為。應(yīng)依據(jù)該法第九十一條第一款的規(guī)定，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令停止違法行為，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；并報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令拆除或者關(guān)閉。
而對于在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)已建成的相關(guān)建設(shè)項目，則不能認定為違法行為。行政機關(guān)在環(huán)境監(jiān)管的同時，應(yīng)注重利益的平衡，考慮在此之前合法經(jīng)營者的利益保護問題。建議根據(jù)行政許可法第八條所體現(xiàn)的信賴保護原則精神，對行政許可因環(huán)境公共利益需要被變更或撤回而遭受損失的合法經(jīng)營者依法給予補償。
另外，對“已建成的項目”認定時如何把握時間節(jié)點也是一個需要厘清的問題。
時任全國人大法律工作委員會主任委員喬曉陽主編的《中華人民共和國立法法導(dǎo)讀與釋義》（中國民主法制出版社2015年版）一書第325頁和326頁寫到：目前，我國立法實踐中修改法律的形式主要有以下兩種：一是以修訂的方式對法律條文進行全面修改，重新公布法律文本以替代原法律文本。二是以修正的方式對法律的部分條文予以修改，并以修改決定的形式公布，具體形式是修改決定之后附修正本，將原法律根據(jù)這一決定作相應(yīng)的修改并重新公布，這是我國法律修改最重要的形式。
2017年6月27日修改的《水污染防治法》就是采取了修正的形式。
采取修訂形式修改的法律，由于修改的內(nèi)容較多，涉及法律原則、制度的修改，一般是重新規(guī)定法律施行日期。以修正形式修改的法律，只規(guī)定修改決定的施行日期，該施行日期對沒有修改的部分不適用，未修改的部分仍然適用原法規(guī)定的生效日期。
因此筆者理解，現(xiàn)行《水污染防治法》第六十五條、第六十六條、第六十七的規(guī)定首次出現(xiàn)于2008年修訂的《水污染防治法》中，在2017年6月的修正中未作變動，故這三個條款的生效時間是2008年6月1日。
綜上所述，筆者認為，2008年6月1日前已經(jīng)劃定的飲用水水源保護區(qū)內(nèi)，于2008年6月1日前已經(jīng)建成的建設(shè)項目和2008年5月31日后劃定的飲用水水源保護區(qū)內(nèi)，于飲用水水源保護區(qū)劃定前已經(jīng)建成的建設(shè)項目，均應(yīng)當(dāng)認定為“已建成的建設(shè)項目”，由縣級以上人民政府有權(quán)責(zé)令拆除或者關(guān)閉，并對合法經(jīng)營者依法給予補償。
而2008年6月1日起，在劃定的飲用水水源保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建的相關(guān)建設(shè)項目，應(yīng)依據(jù)《水污染防治法》第九十一條第一款的規(guī)定予以處罰，即由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令停止違法行為，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；并報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令拆除或者關(guān)閉。
作者單位：河北環(huán)境工程學(xué)院、河北渤海明達律師事務(wù)所
□相關(guān)法條
《水污染防治法》
第六十五條第一款禁止在飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目；已建成的與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目，由縣級以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉。
第六十六條第一款禁止在飲用水水源二級保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建排放污染物的建設(shè)項目；已建成的排放污染物的建設(shè)項目，由縣級以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉。
第六十七條禁止在飲用水水源準保護區(qū)內(nèi)新建、擴建對水體污染嚴重的建設(shè)項目；改建建設(shè)項目，不得增加排污量。
第九十一條第一款有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令停止違法行為，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；并報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令拆除或者關(guān)閉：（一）在飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目的；（二）在飲用水水源二級保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建排放污染物的建設(shè)項目的；（三）在飲用水水源準保護區(qū)內(nèi)新建、擴建對水體污染嚴重的建設(shè)項目，或者改建建設(shè)項目增加排污量的。
《行政許可法》
第八條公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。
行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。
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