基層為何不敢用自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)處罰？
在前不久某省召開(kāi)的全省環(huán)保局長(zhǎng)座談會(huì)上，一位局長(zhǎng)提出“自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)能否作為行政處罰的依據(jù)”問(wèn)題，隨即引來(lái)熱烈討論。
其實(shí)，對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)能否作為行政處罰依據(jù)的問(wèn)題，早有肯定性答案。既然如此，為何還會(huì)引起與會(huì)者熱烈討論，甚至是爭(zhēng)論呢？對(duì)這個(gè)執(zhí)法中經(jīng)常遇到的問(wèn)題，筆者認(rèn)為有必要再作一探究。
梳理：自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為行政處罰依據(jù)有明確規(guī)定
2010年《環(huán)境行政處罰辦法》第三十六條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以利用在線監(jiān)控或者其他技術(shù)監(jiān)控手段收集違法行為證據(jù)。經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)認(rèn)定的有效性數(shù)據(jù)，可以作為認(rèn)定違法事實(shí)的證據(jù)。
該辦法將“經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)認(rèn)定有效”作為前提條件，是基于當(dāng)時(shí)在線監(jiān)測(cè)設(shè)備技術(shù)性能等歷史條件作出的謹(jǐn)慎規(guī)定。但對(duì)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)如何“認(rèn)定”，如哪一級(jí)環(huán)保部門(mén)認(rèn)定、按什么樣的程序認(rèn)定，卻沒(méi)有作出規(guī)定。這大約就是執(zhí)法人員糾結(jié)的源頭。
此外，針對(duì)執(zhí)法實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，原環(huán)境保護(hù)部還有兩個(gè)相關(guān)復(fù)函，一個(gè)是2016年5月13日致函天津市環(huán)保局《關(guān)于污染源在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不一致時(shí)證據(jù)適用問(wèn)題的復(fù)函》：“現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)可視為對(duì)企業(yè)在線監(jiān)測(cè)設(shè)備進(jìn)行的比對(duì)監(jiān)測(cè)。若同一時(shí)段的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與經(jīng)過(guò)有效性審核的在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不一致，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)符合法定的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)方法的，以該現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為優(yōu)先證據(jù)使用。”
另一個(gè)是2016年8月16日致河南省環(huán)保廳《關(guān)于自動(dòng)在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》：“根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第三十六條和第三十二條的規(guī)定，污染源自動(dòng)在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)與其他有關(guān)證據(jù)共同構(gòu)成證據(jù)鏈，可以應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法。”
不過(guò)，與前一個(gè)復(fù)函肯定、明確，操作性很強(qiáng)不同，后一個(gè)復(fù)函，現(xiàn)實(shí)中對(duì)共同構(gòu)成證據(jù)鏈的問(wèn)題，認(rèn)識(shí)不同。這大約也是執(zhí)法人員對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為執(zhí)法證據(jù)心中沒(méi)底的另一個(gè)糾結(jié)。
2016年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》中也明確規(guī)定“企事業(yè)單位在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可以作為環(huán)境保護(hù)部門(mén)監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。”
2017年9月21日，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn)》規(guī)定，重點(diǎn)排污單位“自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。”
此外，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》第十條在明確應(yīng)稅污染物計(jì)算辦法時(shí)，將“納稅人安裝使用符合國(guó)家規(guī)定和監(jiān)測(cè)規(guī)范的污染物自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的，按照污染物自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)計(jì)算”，排在四種計(jì)算辦法的第一位。
綜上可見(jiàn)，自2010年以來(lái)，無(wú)論是原環(huán)境保護(hù)部的部門(mén)規(guī)章或?qū)Φ胤降膹?fù)函，還是中辦、國(guó)辦文件，抑或國(guó)家法律，雖然對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為行政執(zhí)法依據(jù)規(guī)定的表述有一個(gè)發(fā)展演變的過(guò)程，但總體是前后一貫的，即：自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。
對(duì)策：只有嚴(yán)厲打擊數(shù)據(jù)造假才能讓執(zhí)法者放心
既然有依據(jù)，為什么還會(huì)糾結(jié)“是否可以”呢？筆者認(rèn)為原因在于執(zhí)法人員在實(shí)踐中感到一些企業(yè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不靠譜、不可信，從而不敢用。這一是感到監(jiān)測(cè)設(shè)備本身不可靠，再有與監(jiān)測(cè)設(shè)備朝夕相處的人不可靠。
按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測(cè)規(guī)范安裝使用監(jiān)測(cè)設(shè)備，是法律和國(guó)家政策對(duì)重點(diǎn)排污單位要求的規(guī)定動(dòng)作。安裝自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的全部意義，在于使用其數(shù)據(jù)。
如果說(shuō)前些年自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的技術(shù)性能不成熟、不穩(wěn)定，數(shù)據(jù)還不能放心使用。那么，通過(guò)近些年的改進(jìn)，自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的技術(shù)性能已經(jīng)成熟、穩(wěn)定，只要沒(méi)有人為蓄意干預(yù)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是可靠的，完全可以放心作為執(zhí)法依據(jù)。
在技術(shù)上不存在問(wèn)題之后，對(duì)人為蓄意干預(yù)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的不法行為必須嚴(yán)加防范和懲處，以保障自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠。
當(dāng)前，國(guó)家嚴(yán)厲打擊監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假行為具有充分的法律政策依據(jù)。環(huán)境保護(hù)法第四十二條、第六十三條、第六十五條、新“兩高”環(huán)境司法解釋第十條等，都對(duì)打擊監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假行為作了明確規(guī)定。
此外，中辦、國(guó)辦《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn)》也要求嚴(yán)厲懲處環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為。
江蘇高院在2018年7月出臺(tái)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南也明確規(guī)定，從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)存在此種情形的，必須承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償連帶責(zé)任。從目前各地的辦案實(shí)踐看，這個(gè)賠償數(shù)額往往是較大的。
近年來(lái)，相關(guān)部門(mén)正在逐步加大對(duì)企業(yè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)的管理和對(duì)造假行為的打擊力度。今年以來(lái)，生態(tài)環(huán)境部和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理工作的通知》，生態(tài)環(huán)境部還制定了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量監(jiān)督檢查三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》，將環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為的監(jiān)督舉報(bào)納入12369環(huán)境保護(hù)舉報(bào)和12365質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督舉報(bào)受理范圍。并與公安、檢察機(jī)關(guān)建立移送適用行政拘留環(huán)境違法案件的機(jī)制，對(duì)查實(shí)的篡改偽造環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)案件，涉嫌犯罪的，依法將證據(jù)材料移送公共機(jī)關(guān)處理。
這些都充分表明國(guó)家嚴(yán)肅查處監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為的堅(jiān)決態(tài)度。在執(zhí)法中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)排污單位和環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)運(yùn)維機(jī)構(gòu)開(kāi)展數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為零容忍，引導(dǎo)和倒逼企業(yè)和第三方運(yùn)維公司堅(jiān)守職業(yè)底線，保障自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，從而放心地作為執(zhí)法監(jiān)管和決策的依據(jù)。
作者單位：江蘇省環(huán)保廳
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