“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”有了法治保障
《土壤污染防治法》于2018年8月31日由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過。這部秉承讓老百姓吃得放心，住得安心的法律，與已出臺并實施的《水污染防治法》《大氣污染防治法》一道，完善了我國生態(tài)環(huán)境保護、污染防治的法律制度體系。
與相關(guān)法律相比，《土壤污染防治法》有哪些的不同和亮點，下一步將如何做好土壤污染防治工作，請聽環(huán)境法學(xué)專家詳細(xì)評說。
■目的
讓老百姓吃得放心，住得安心
土壤和水、大氣一樣，是人類不可或缺的生存要素。土壤資源保護形勢嚴(yán)峻，首次全國土壤普查結(jié)果顯示，從點位監(jiān)測看，全國土壤總的超標(biāo)率達(dá)到16.1%，總體不容樂觀。
“《土壤污染防治法》與推動生態(tài)文明建設(shè)，推進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，大的方向完全一致，通篇貫徹了讓老百姓吃得放心，住得安心的立法目的。”全程參與《土壤污染防治法》制定起草研究工作的武漢大學(xué)環(huán)境法研究所前所長王樹義說。
長期以來，我國缺乏土壤污染防治的專門法律，部分土壤污染防治措施分散于《環(huán)境保護法》《土地管理法》《水污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《礦產(chǎn)資源法》《草原法》《基本農(nóng)田保護條例》《水污染防治法實施細(xì)則》《農(nóng)藥管理條例》《危險化學(xué)品安全管理條例》等法律法規(guī)中。相關(guān)規(guī)定存在土壤污染防治的標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，要求不明確，責(zé)任不清晰，監(jiān)管部門缺少有效的法律依據(jù)等不足，難以滿足當(dāng)前和今后土壤污染防治的要求。
“《土壤污染防治法》是我國首次制定土壤污染防治的專門法律，填補了我國污染防治立法的空白，完善了我國生態(tài)環(huán)境保護、污染防治的法律制度體系。”同樣參與立法的北京理工大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究所所長羅麗對記者說，《土壤污染防治法》就土壤污染防治的基本原則、土壤污染防治基本制度、預(yù)防保護、管控和修復(fù)、經(jīng)濟措施、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等重要內(nèi)容均做出了明確規(guī)定，將為我國開展土壤污染防治工作，扎實推進“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”提供法治保障。
■亮點
調(diào)整立法框架，注重風(fēng)險規(guī)制
在總結(jié)環(huán)境保護法律法規(guī)制定和實施過程中的經(jīng)驗后，《土壤污染防治法》做出多處調(diào)整和創(chuàng)新。
北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心主任楊朝霞在仔細(xì)研究過法條后對記者說，一是立法體例（立法框架）有了很大調(diào)整！锻寥牢廴痉乐畏ā钒凑“總則——規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、普查和監(jiān)測——預(yù)防和保護——風(fēng)險管控和修復(fù)——保障和監(jiān)督——法律責(zé)任——附則”的邏輯框架進行制度設(shè)計，將“監(jiān)督”與“保障”的內(nèi)容合于一章，并后移至“法律責(zé)任”一章之前。這一點，同《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等立法均是先專章規(guī)定“監(jiān)督管理”不同。
“我們的很多環(huán)境問題與規(guī)劃密切相關(guān)，規(guī)劃做得好，可以避免很多環(huán)境污染的產(chǎn)生。過去我們把規(guī)劃總是放在總則里，帶上一兩條就算了。現(xiàn)在我們非常重視規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，并與普查和監(jiān)測，構(gòu)成獨立一個章節(jié)。”王樹義說。
二是樹立和貫徹了風(fēng)險規(guī)制的思維。專門用一章對土壤污染狀況調(diào)查、土壤污染風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復(fù)、風(fēng)險管控效果評估、修復(fù)效果評估、后期管理等風(fēng)險規(guī)制的內(nèi)容進行了全面規(guī)定。
三是運用了類型化的方法和技巧。按照土壤污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴(yán)格管控類，對農(nóng)用地進行分類管理，分類施策，而不是簡單僵化地“一刀切”。
四是環(huán)境保護的思維模式有了重大轉(zhuǎn)變。此前，很多環(huán)境立法基本上偏于重視生產(chǎn)生活行為對環(huán)境的不利影響，注重通過規(guī)劃制度、環(huán)評制度、許可證制度等進行規(guī)制，沒有或很少關(guān)注已有環(huán)境的狀況對擬建項目可能的不利影響（環(huán)境質(zhì)量、人體健康、財產(chǎn)安全等）！锻寥牢廴痉乐畏ā犯淖兞诉@一思維定式，第五十九條規(guī)定，有土壤污染風(fēng)險的建設(shè)用地地塊，用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進行土壤污染狀況調(diào)查。“這是一個非常了不起的進步。”楊朝霞說。
■罰則
加大處罰力度，彰顯法律威懾力
“環(huán)境立法不能走過去守法成本高、違法成本低的老路。”王樹義告訴記者，這部法律處罰的力度比較大，立法中注意讓法律顯示出威懾力。
一是加大對環(huán)境保護主管部門或者依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的處罰力度。羅麗作了進一步分析，《水污染防治法》第八十條僅規(guī)定了“環(huán)境保護主管部門或者依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門”“對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”；《大氣污染防治法》第一百二十六條僅規(guī)定“地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負(fù)有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假的，依法給予處分”。而《土壤污染防治法》第八十五條不僅明確做出此類規(guī)定，而且還明確規(guī)定“依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)做出行政處罰決定而未做出的，上級主管部門可以直接做出行政處罰決定”，進一步加大了對相關(guān)責(zé)任人的行政處罰力度。
二是法律責(zé)任的設(shè)計更加注重懲處的有效性和人性化。楊朝霞說，一方面，大大加大了對違法行為的懲處力度，顯著提高了違法成本。譬如對出具虛假調(diào)查報告、風(fēng)險評估報告、風(fēng)險管控效果評估報告、修復(fù)效果評估報告的單位和委托人，提高了處罰上限，并且規(guī)定惡意串通，出具虛假報告，造成他人人身或者財產(chǎn)損害的，應(yīng)當(dāng)與委托人承擔(dān)連帶責(zé)任。本法多處提高了罰款限額，有的是“二十萬元以上二百萬元以下”，有的甚至到了“五十萬元以上二百萬元以下”。還多處規(guī)定，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，進行行政拘留。另一方面，又注重通過“責(zé)令改正”的運用（共有9處），強調(diào)對違法行為的遏制和改正，而不是一罰了事。
三是豐富了處罰種類，在“責(zé)令改正”“罰款”“責(zé)令整治”“責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”“責(zé)令拆除，處以罰款”“強制拆除”“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”等的基礎(chǔ)上，增加“沒收違法所得”，并在多處規(guī)定了“沒收違法所得”處罰種類，保障《土壤污染防治法》有關(guān)制度和措施的實施。
■執(zhí)行
完善配套制度，做好法律銜接
法律出臺后，如何執(zhí)行很關(guān)鍵。
羅麗認(rèn)為，首先應(yīng)完善配套法律制度，加強土壤污染防治法律制度的實施。根據(jù)《土壤污染防治法》第八條關(guān)于“國家建立土壤環(huán)境信息共享機制”的規(guī)定，為落實相關(guān)制度，尚須相關(guān)主管部門共同努力，建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建全國土壤環(huán)境信息平臺，實行數(shù)據(jù)動態(tài)更新和信息共享。再如，《土壤污染防治法》第十二條明規(guī)定加強土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，生態(tài)環(huán)境部近日實施的《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《土壤環(huán)境質(zhì)量建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，加強了國家土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，保障了《土壤污染防治法》有效實施。同時，地方人民政府也應(yīng)依據(jù)《土壤污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，盡快加強土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。
其次應(yīng)做好相關(guān)法律制度之間的有效銜接，保障土壤污染防治法律制度和措施具體落實。如根據(jù)《土壤污染防治法》規(guī)定社會組織可以提起民事公益訴訟，與《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律形成有效銜接。同時，根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的規(guī)定，當(dāng)發(fā)生《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》所規(guī)定的適用范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害情形的，省級、市地級政府及其指定的部門或機構(gòu)均有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。這樣，為確保相關(guān)主體依法訴訟，有必要進一步明確相關(guān)制度的銜接機制，確保相關(guān)制度的具體實施。
“土壤污染的預(yù)防問題不是僅靠這部法律就可以解決的。”王樹義認(rèn)為，土壤污染的預(yù)防還要靠《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《放射性污染防治法》等相關(guān)法律共同發(fā)力。因此，下一步在修訂這些污染防治法律的時候，應(yīng)當(dāng)特別注意這些法律與《土壤污染防治法》的銜接。
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