排污許可管理?xiàng)l例制定之我見
應(yīng)秉持精益求精的態(tài)度，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，力求將《排污許可管理?xiàng)l例》鍛造成環(huán)境治理的良法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的善治。
◆梁忠
排污許可制度是我國(guó)固定污染源環(huán)境管理的核心制度。為給排污許可制度改革提供強(qiáng)有力的法律保障，2018年11月，生態(tài)環(huán)境部完成了《排污許可管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》的起草工作，并面向社會(huì)公開征求意見。意見稿吸收了我國(guó)排污許可制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)排污許可制度做出了較為全面的規(guī)定，為最終制定《排污許可管理?xiàng)l例》提供了基礎(chǔ)。
為進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨的十九大報(bào)告所提出的“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的要求，筆者對(duì)完善《排污許可管理?xiàng)l例》提出建議。
遵守上位法規(guī)定
《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定：“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。”《大氣污染防治法》第十九條、《水污染防治法》第二十一條先后對(duì)大氣和水污染防治領(lǐng)域的排污許可做出原則性規(guī)定，并授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定排污許可的具體辦法。《排污許可管理?xiàng)l例》屬于國(guó)務(wù)院的實(shí)施性行政立法，其制定必須嚴(yán)格遵守上位法的規(guī)定，依法立法。
根據(jù)《行政許可法》第十六條規(guī)定，“行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定”，但是“對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。”例如，不得違反《大氣污染防治法》第十九條關(guān)于大氣污染防治領(lǐng)域排污許可適用對(duì)象的規(guī)定，不得違反《水污染防治法》第二十一條、二十三條、二十四條關(guān)于水污染防治領(lǐng)域排污許可適用對(duì)象、排污許可證內(nèi)容和排污單位監(jiān)測(cè)問題的規(guī)定，以及現(xiàn)有法律關(guān)于無證排污法律責(zé)任的規(guī)定等！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》的制定必須嚴(yán)格遵守上述要求，同時(shí)還應(yīng)遵守《立法法》所規(guī)定的行政法規(guī)的立法權(quán)限和立法程序。
準(zhǔn)確把握制度定位
對(duì)排污許可制度做出科學(xué)定位是完善排污許可制度的重要前提。長(zhǎng)期以來，我國(guó)排污許可制度僅被視為實(shí)現(xiàn)污染物總量控制的一項(xiàng)措施，制度內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，制度功能也較為局限。為了充分發(fā)揮排污許可制度的功能，排污許可制度如今已被明確定位為我國(guó)固定污染源環(huán)境管理的核心制度，其制度功能和制度內(nèi)容都進(jìn)行了大幅度地拓展。為了實(shí)現(xiàn)制度定位的轉(zhuǎn)變，《排污許可管理?xiàng)l例》需要在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行相應(yīng)的回應(yīng)。
具體而言，條例的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該滿足兩方面的要求：一是制度的內(nèi)部整合要求，即在排污許可證上明確規(guī)定排污單位的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，最終將排污單位排放水、大氣污染物的法律要求全部在排污許可證上予以明確，從而使排污許可證的遵守與否成為排污單位是否依法排污的判斷標(biāo)準(zhǔn)；二是制度的外部銜接要求，即排污許可制度應(yīng)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、環(huán)境監(jiān)測(cè)、排污權(quán)交易、環(huán)保稅等其他環(huán)境管理制度進(jìn)行有效銜接，并體現(xiàn)與支撐其他各項(xiàng)環(huán)境管理制度，確保形成體系完整、運(yùn)行順暢、權(quán)威高效的環(huán)境管理制度體系。
合理確定制度容量
完整的排污許可制度體系是由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等各級(jí)各類規(guī)范共同構(gòu)成的有機(jī)體。其中，法律奠定整個(gè)體系的基礎(chǔ)，《排污許可管理?xiàng)l例》負(fù)責(zé)構(gòu)筑主體框架，其他各類規(guī)范則進(jìn)行有效補(bǔ)充！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》應(yīng)著重確立排污許可制度的四梁八柱，不需要也不可能事無巨細(xì)地對(duì)排污許可各項(xiàng)事宜做出全面規(guī)定。因此，要合理確定條例的制度容量。
對(duì)于適用對(duì)象、許可條件、實(shí)施主體、許可事項(xiàng)、許可性質(zhì)與排污權(quán)交易等直接涉及排污單位權(quán)利義務(wù)、政府部門職責(zé)配置的事項(xiàng)以及法律責(zé)任等問題，應(yīng)作為條例重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。對(duì)于實(shí)施排污許可所涉及的標(biāo)準(zhǔn)、名錄、技術(shù)規(guī)范等技術(shù)性問題，條例可以授權(quán)生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行規(guī)定。對(duì)于技術(shù)性問題如排污許可證申請(qǐng)表、排污許可證內(nèi)容等較多的規(guī)定，筆者認(rèn)為可進(jìn)行適當(dāng)?shù)木?jiǎn)，避免條例過于臃腫龐雜。對(duì)于排污許可涉及的非普遍性問題，則可交由地方性法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行規(guī)定。
作為我國(guó)固定污染源環(huán)境管理的核心制度，排污許可制度寄托了我國(guó)環(huán)境治理的希望，關(guān)系著我國(guó)能否取得污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的最終勝利。而《排污許可管理?xiàng)l例》肩負(fù)打造我國(guó)排污許可制度四梁八柱的任務(wù)，直接決定了排污許可制度乃至整個(gè)環(huán)境治理體系的實(shí)效。因此，應(yīng)秉持精益求精的態(tài)度，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，力求將《排污許可管理?xiàng)l例》鍛造成環(huán)境治理的良法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的善治。
作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
