排污許可制讓政府和企業(yè)都嘗到甜頭
鄒世英，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心副主任。參與《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》《排污許可管理辦法》等排污許可制度頂層設(shè)計(jì)文件的起草，參與排污許可技術(shù)體系頂層設(shè)計(jì)，積極推動(dòng)環(huán)境管理制度整合銜接，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)全國(guó)排污許可管理信息平臺(tái)。
◆本報(bào)記者 劉秀鳳
根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，到2020年，要完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作。截至目前，全國(guó)已經(jīng)核發(fā)完成24個(gè)重點(diǎn)行業(yè)4萬(wàn)余張排污許可證。據(jù)了解，《排污許可管理?xiàng)l例》已經(jīng)在去年完成征求意見(jiàn)，有望在今年正式出臺(tái)。那么，目前已經(jīng)完成核發(fā)的排污許可證，在環(huán)境管理中發(fā)揮了哪些作用？排污許可證核發(fā)過(guò)程中，有哪些問(wèn)題需要完善？下一步的工作該如何開(kāi)展？對(duì)此，本報(bào)記者采訪(fǎng)了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心副主任鄒世英。
現(xiàn)行排污許可制度與以前的最大不同，就在于政府對(duì)企業(yè)不再進(jìn)行“家長(zhǎng)式”和“保姆式”監(jiān)督把關(guān)，讓治理污染的責(zé)任主體回歸企業(yè)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：當(dāng)前，排污許可證發(fā)放工作的進(jìn)展情況如何？在已經(jīng)發(fā)放排污許可證的行業(yè)中，環(huán)境管理工作與之前相比，有了哪些不同？
鄒世英：截至目前，全國(guó)已經(jīng)核發(fā)完成24個(gè)重點(diǎn)行業(yè)4萬(wàn)余張排污許可證，管控大氣污染物主要排放口48556個(gè)，水污染物主要排放口33083個(gè)，掌握固定污染源數(shù)據(jù)數(shù)百萬(wàn)條。
現(xiàn)行排污許可制度與以前的最大不同，就在于政府對(duì)企業(yè)不再進(jìn)行“家長(zhǎng)式”和“保姆式”監(jiān)督把關(guān)，讓治理污染的責(zé)任主體回歸企業(yè)。企業(yè)要自證守法，自己證明自己的排污行為符合排污許可證要求。這既打通了企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境管理鏈條，又打通了管理部門(mén)之間的監(jiān)管鏈條，通過(guò)許可證的發(fā)放，進(jìn)一步明確了企業(yè)的主體責(zé)任和管理部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，督促企業(yè)由“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變。
以鋼鐵行業(yè)為例，通過(guò)排污許可證發(fā)放，增強(qiáng)了企業(yè)環(huán)境意識(shí)，提升了環(huán)境管理水平。排污許可證首次對(duì)全流程工藝提出了可行技術(shù)，大幅提升了企業(yè)污染治理水平，如唐山、邯鄲等地鋼鐵企業(yè)基本淘汰了無(wú)法達(dá)標(biāo)的電除塵，更換為覆膜袋式除塵，大大削減了顆粒物排放濃度。同時(shí)，還規(guī)范了行業(yè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位、頻次、方法等具體內(nèi)容，新增了高爐出鐵場(chǎng)、高爐礦槽等主要排放口的在線(xiàn)監(jiān)測(cè)要求，督促其使用更加清潔的燃料。同時(shí)，企業(yè)自身的環(huán)境管理隊(duì)伍也在加強(qiáng)，就像首鋼遷安鋼鐵公司將原來(lái)的安環(huán)部改組成環(huán)保部，由原來(lái)的兩人管環(huán)保增加為現(xiàn)在的19人。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：在您看來(lái)，在排污許可證發(fā)放過(guò)程中，關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)是什么？各地目前遇到的主要問(wèn)題和困難有哪些？
鄒世英：我理解，要發(fā)揮好排污許可制度的基礎(chǔ)和核心作用，實(shí)現(xiàn)制度整合是關(guān)鍵。只有消除制度之間的掣肘，才能有效提高管理效能、降低企業(yè)成本。在這個(gè)過(guò)程中，要做好與環(huán)評(píng)制度的銜接、與總量控制制度的融合，最終要形成“環(huán)評(píng)管準(zhǔn)入、許可管排污、執(zhí)法管落實(shí)”的局面。同時(shí)，摸清污染源底數(shù)是基礎(chǔ)。要通過(guò)排污許可證核發(fā)工作，摸清到底有多少污染源，分清楚哪些需要重點(diǎn)管理，哪些需要簡(jiǎn)化管理。核發(fā)過(guò)程中的難點(diǎn)在于，要合理確定許可排放量和實(shí)際排放量。只有這樣，才能弄清總量，制定有效的污染物總量減排方案，將總量減排任務(wù)細(xì)化到每個(gè)排放口。
在排污許可管理制度改革落實(shí)過(guò)程中，各地生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)確實(shí)存在一些問(wèn)題和困難。一是對(duì)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范專(zhuān)業(yè)性的理解不到位、掌握不深入、重視程度不夠；二是地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)核發(fā)排污許可證任務(wù)較重、技術(shù)能力不匹配。有些地方采取購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)的方式來(lái)進(jìn)行技術(shù)支持，但第三方技術(shù)支持單位水平參差不齊，對(duì)技術(shù)規(guī)范和行業(yè)排污特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)不足，也影響了排污許可證的核發(fā)質(zhì)量。
對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，尤其是中小民營(yíng)企業(yè)，主要還是人的問(wèn)題。缺乏專(zhuān)業(yè)環(huán)保人員和專(zhuān)業(yè)環(huán)保知識(shí)，再加上企業(yè)對(duì)自身產(chǎn)排污情況掌握不夠全面，對(duì)相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)的適用性、技術(shù)規(guī)范理解不到位，導(dǎo)致企業(yè)在排污許可申報(bào)、按證排污等方面存在困難。
但總體來(lái)說(shuō)，企業(yè)對(duì)于排污許可證的認(rèn)識(shí)在不斷強(qiáng)化。多數(shù)企業(yè)由原先的不關(guān)注、不重視，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)學(xué)習(xí)、主動(dòng)電話(huà)咨詢(xún)排污許可證管理的法律法規(guī)要求，主動(dòng)詢(xún)問(wèn)申報(bào)和實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題。
要因地制宜、有所側(cè)重，重點(diǎn)關(guān)注與污染物排放有關(guān)的內(nèi)容，要去存量，不允許產(chǎn)生增量。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：對(duì)于已經(jīng)完成核發(fā)的排污許可證，有沒(méi)有組織核查評(píng)估工作？目前在實(shí)施過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了哪些問(wèn)題？
鄒世英：我們組織了對(duì)已核發(fā)排污許可證的評(píng)估工作，也確實(shí)發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，一些地方的發(fā)證質(zhì)量不高。其中，有些地方對(duì)相關(guān)規(guī)定和要求理解不到位。有些企業(yè)臺(tái)賬記錄不規(guī)范，對(duì)排放情況季報(bào)、年報(bào)意識(shí)不強(qiáng)，甚至都沒(méi)有意識(shí)到上報(bào)數(shù)據(jù)中，出現(xiàn)了總量超標(biāo)的問(wèn)題。
還有一些地方在核發(fā)過(guò)程中，使用的標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。有些指標(biāo)人為加嚴(yán)較多，如將某些每?jī)赡瓯O(jiān)測(cè)一次指標(biāo)，加嚴(yán)為每月一次，這會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。在后續(xù)的許可證核發(fā)過(guò)程中，需要加強(qiáng)培訓(xùn)，提高人員的業(yè)務(wù)水平，以提高發(fā)證質(zhì)量。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：歷史遺留問(wèn)題一直備受關(guān)注，目前主要涉及哪幾類(lèi)？該如何解決？
鄒世英：排污許可證實(shí)施本身就是一項(xiàng)改革，在改革過(guò)程中勢(shì)必會(huì)遇到各種歷史遺留問(wèn)題，需要正確看待和解決。目前，遇到的歷史遺留問(wèn)題包括不能達(dá)標(biāo)的、未批先建的、沒(méi)有總量的，還有一些企業(yè)過(guò)去符合要求，但拿現(xiàn)在的尺子去量已經(jīng)不符合要求等幾種情況。
李干杰部長(zhǎng)在今年兩會(huì)記者會(huì)上表示，在排污許可證制度改革過(guò)程中，對(duì)于那些未批先建的、還不能做到達(dá)標(biāo)排放的，也是先發(fā)許可證，在許可證里明確整改期限。整改期限也根據(jù)情況，有的短有的長(zhǎng)。整改期限到了，如果還沒(méi)做好，再采取相應(yīng)的處罰措施。
生態(tài)環(huán)境部今年開(kāi)展的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，就是固定污染源清理整頓。印發(fā)的《關(guān)于固定污染源排污許可清理整頓試點(diǎn)工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評(píng)函［2019］290號(hào)）指出，清理對(duì)象是2018年底前已進(jìn)行排污許可證核發(fā)的24個(gè)重點(diǎn)行業(yè)排污單位，2019年11月底前完成北京、天津、河北、山東、山西、陜西、河南、江蘇8省市上述行業(yè)的清理整頓試點(diǎn)工作，將所有固定污染源全部納入生態(tài)環(huán)境管理。全國(guó)其他省份也要開(kāi)展這項(xiàng)工作，但時(shí)間安排上稍晚，總體上要在2020年底前全面完成。
黃潤(rùn)秋副部長(zhǎng)3月28日在固定污染源排污許可清理整頓試點(diǎn)工作培訓(xùn)班上的講話(huà)指出，清理整頓工作要以第二次全國(guó)污染源普查清單為基礎(chǔ)，采用“摸、排、分、清”來(lái)概括。也就是摸清底數(shù)、排查無(wú)證、分類(lèi)處置和逐個(gè)銷(xiāo)號(hào)。其中，分類(lèi)處置就是對(duì)于不能發(fā)證的、可以發(fā)證的和暫不發(fā)證的企業(yè)分類(lèi)施策。
對(duì)未批先建項(xiàng)目要以新環(huán)保法實(shí)施時(shí)間為節(jié)點(diǎn)，采取“老人老辦法、新人新辦法”的方式妥善處理。即2015年1月1日前投入運(yùn)行的企業(yè)，不再以環(huán)評(píng)批復(fù)為核發(fā)條件，直接核發(fā)許可證；2015年1月1日之后投入運(yùn)行的企業(yè)，提出辦理環(huán)評(píng)手續(xù)的要求，補(bǔ)充編制的環(huán)評(píng)文件應(yīng)與新建項(xiàng)目有所區(qū)分。要因地制宜、有所側(cè)重，重點(diǎn)關(guān)注與污染物排放有關(guān)的內(nèi)容，要去存量，不允許產(chǎn)生增量。對(duì)沒(méi)有主要污染物總量指標(biāo)的企業(yè)，不再讓企業(yè)單獨(dú)申請(qǐng)總量指標(biāo)，先發(fā)許可證，以技術(shù)規(guī)范和環(huán)評(píng)確定的許可排放量作為企業(yè)今后的總量指標(biāo)。
總之，通過(guò)清理整頓工作，要切實(shí)做到“核發(fā)一個(gè)行業(yè)、清理一個(gè)行業(yè)、規(guī)范一個(gè)行業(yè)、達(dá)標(biāo)一個(gè)行業(yè)”，實(shí)現(xiàn)所有固定污染源環(huán)境管理全覆蓋。
要通過(guò)排污許可制度的實(shí)施，讓企業(yè)和管理部門(mén)都嘗到甜頭。要讓排污許可證成為政府環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)、企業(yè)環(huán)境守法的文書(shū)和社會(huì)公眾環(huán)保監(jiān)督的平臺(tái)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：在排污許可證發(fā)放過(guò)程中，哪些地區(qū)的做法和經(jīng)驗(yàn)比較典型，具有向全國(guó)推廣的價(jià)值？
鄒世英：目前，國(guó)家已經(jīng)初步構(gòu)建了排污許可法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范體系，明確了制度銜接融合方案。不少省份也在積極通過(guò)地方立法，彌補(bǔ)當(dāng)前國(guó)家層面法律的漏洞和不足。比如，深圳市去年發(fā)布了關(guān)于修改《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》的決定，填補(bǔ)了現(xiàn)行法律法規(guī)在排污許可管理要求和執(zhí)行報(bào)告方面法律責(zé)任的空白，深圳也是第一個(gè)專(zhuān)門(mén)為排污許可制度改革而修訂地方條例的城市。
此外，還有不少地方的生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)，在發(fā)證過(guò)程中總結(jié)出了操作性更強(qiáng)的工作方法和經(jīng)驗(yàn)。
比如，上海市實(shí)施“三監(jiān)聯(lián)動(dòng)”，以排污許可證后管理系統(tǒng)為平臺(tái)，對(duì)接監(jiān)測(cè)中心移動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和監(jiān)察總隊(duì)移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)，管理上海的持證企業(yè)并記錄監(jiān)管過(guò)程，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管、監(jiān)察、監(jiān)測(cè)信息共享，過(guò)程留痕。
山東省濟(jì)寧市生態(tài)環(huán)境局用小程序，把厚厚的一本排污許可證簡(jiǎn)化成一張圖，企業(yè)產(chǎn)排污節(jié)點(diǎn)之間的邏輯關(guān)系和管理重點(diǎn)內(nèi)容都通過(guò)這張圖直觀(guān)呈現(xiàn)出來(lái)，一目了然看懂企業(yè)的生產(chǎn)、治污和監(jiān)測(cè)情況。
上海和河北開(kāi)展了排污口信息化試點(diǎn)，將每個(gè)排放口的許可管理要求用二維碼記載，現(xiàn)場(chǎng)掃一掃，就能知道這個(gè)排放口的所有環(huán)境信息，方便環(huán)境執(zhí)法和公眾監(jiān)督。河北省還在全國(guó)率先開(kāi)展了排污許可證后監(jiān)管工作，通過(guò)“現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查+二維碼信息化監(jiān)管”的協(xié)同監(jiān)管模式，對(duì)火電、鋼鐵、玻璃等3個(gè)行業(yè)223家企業(yè)進(jìn)行證后現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，督促企業(yè)改進(jìn)治理和管理水平。
再比如，陜西省開(kāi)展審計(jì)式監(jiān)管，將咸陽(yáng)市作為證后管理的試點(diǎn)工作地區(qū)，由承擔(dān)屬地管理職責(zé)的縣級(jí)環(huán)保局制定監(jiān)管執(zhí)法計(jì)劃，對(duì)執(zhí)行報(bào)告和臺(tái)賬記錄進(jìn)行審計(jì)式檢查，以檢查結(jié)果支撐現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。逐步探索程序化、規(guī)范化的監(jiān)管模式，真正發(fā)揮排污許可證管理的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)“激勵(lì)守法、懲戒違法”，最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)全面守法的目標(biāo)。
總之，要通過(guò)排污許可制度的實(shí)施，讓企業(yè)和管理部門(mén)都嘗到甜頭。許可證的核發(fā)過(guò)程，能夠幫助企業(yè)梳理生產(chǎn)工藝流程，提升環(huán)境管理水平，同樣也能幫助生態(tài)環(huán)境部門(mén)提升管理效能，最大限度減少執(zhí)法過(guò)程中的自由裁量權(quán)。最終，要讓排污許可證成為政府環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)、企業(yè)環(huán)境守法的文書(shū)和社會(huì)公眾環(huán)保監(jiān)督的平臺(tái)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：根據(jù)要求，到2020年，要完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作。下一步，在推進(jìn)排污許可證核發(fā)方面，有哪些工作要完成？具體會(huì)采取什么措施推進(jìn)？
鄒世英：前面已經(jīng)提到，要通過(guò)開(kāi)展清理整頓工作，實(shí)現(xiàn)已發(fā)證行業(yè)的全覆蓋管理。接下來(lái)，要分階段推進(jìn)許可證核發(fā)工作，今年9月底前，基本完成磷肥、汽車(chē)、電池、水處理、鍋爐行業(yè)排污許可證核發(fā)，畜禽養(yǎng)殖、乳制品制造、家具制造、人造板制造等其他行業(yè)的發(fā)證率不少于40%，11月底前的發(fā)證率不少于80%，12月20日前基本完成核發(fā)任務(wù)。
此外，還要抓緊進(jìn)行《固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄》的修訂發(fā)布，修訂后的名錄要體現(xiàn)分類(lèi)分級(jí)管理思路。具體而言，為服務(wù)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，提前了部分行業(yè)的實(shí)施時(shí)限；增加登記類(lèi)管理，將畜禽養(yǎng)殖、谷物磨制等環(huán)境影響較小的排污單位納入管理范圍，確保行業(yè)全覆蓋；提高分類(lèi)科學(xué)性，將飲料制造、工業(yè)爐窯等行業(yè)部分簡(jiǎn)化管理調(diào)整為登記管理。總體上，要減少發(fā)證數(shù)量，降低行政成本。
還要積極推進(jìn)2019年發(fā)證行業(yè)的排污許可申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范編制工作，在今年6月底前發(fā)布畜禽養(yǎng)殖、乳制品制造、家具制造、人造板、聚氯乙烯等13個(gè)重點(diǎn)行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范。
為了更好地完成這些工作，需要開(kāi)展多層次（省、市、縣）核發(fā)人員的培訓(xùn)，讓大家學(xué)懂弄通。同時(shí)，要加大幫扶機(jī)制，對(duì)發(fā)證任務(wù)較重的行業(yè)、地區(qū)，要派出技術(shù)團(tuán)隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，群策群力。地方各級(jí)部門(mén)也要高度重視，提前摸清底數(shù)，安排好發(fā)證任務(wù)，避免出現(xiàn)集中沖刺的現(xiàn)象。
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