如何讓排污許可證發(fā)揮真正作用？
上海寶山鋼鐵股份公司（簡(jiǎn)稱寶鋼）有400多個(gè)大氣污染物排放口，不同排放口被允許排放的污染物種類和限值都不一樣。無(wú)論是從衛(wèi)星地圖上搜索，還是穿行在這數(shù)十平方公里的鋼鐵城中去尋找，這些煙囪都猶如叢林中的一棵棵大樹(shù)，看見(jiàn)容易，管理起來(lái)難。尤其是在過(guò)去傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管模式下，很難實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、精細(xì)化的全過(guò)程、全覆蓋管控。但是，歷史性的變革正在悄然發(fā)生，新的環(huán)境管理理念憑借著信息化管理工具輔助，猶如朝氣蓬勃的徒步登山者插上了一對(duì)強(qiáng)健有力的翅膀。無(wú)論排污企業(yè)工序和排放口有多繁雜，監(jiān)管用巧勁，四兩撥千斤。
1 “三監(jiān)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制下的證后監(jiān)管
2019年3月20日，寶山區(qū)雨過(guò)天晴，上海市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)的謝彥軍一早就來(lái)到了寶鋼。上海市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心污染源室的高翔和他的幾位同事也扛著沉重的監(jiān)測(cè)設(shè)備來(lái)到這里，與謝彥軍等人在寶鋼70噸低壓鍋爐連接的DA072排放口會(huì)合。
DA072排放口看起來(lái)高聳入云，是一根高達(dá)120米的大煙囪，是寶鋼安裝了污染源在線監(jiān)測(cè)設(shè)備的一個(gè)主要排放口，它被許可排放的主要污染物是二氧化硫、氮氧化物和顆粒物。除了這個(gè)大煙囪之外，寶鋼的主要排放口還有60多個(gè)，監(jiān)控的污染物各不同。比如電廠機(jī)組的煙氣排放口還要管控汞及其化合物，電爐的廢氣排放口還要管控二噁英類污染物，燒結(jié)機(jī)機(jī)頭的排放口還要管控氟化物和多種重金屬等。
究竟哪根煙囪連接著哪些生產(chǎn)設(shè)施，它的生產(chǎn)工藝會(huì)產(chǎn)生哪些污染物，法律和標(biāo)準(zhǔn)又允許它排放多少，管理者應(yīng)當(dāng)如何判斷它的排放是否合規(guī)？許可證的“一證式”管理已經(jīng)把這些都梳理清楚了，在紙質(zhì)的許可證副本上就是一頁(yè)一頁(yè)的表格，在電子化的系統(tǒng)上就是一節(jié)一節(jié)的數(shù)據(jù)，要落實(shí)到發(fā)證之后的實(shí)際監(jiān)管上，還需要新的工作機(jī)制與之匹配。
謝彥軍拿出自己隨身攜帶的平板電腦，電腦上安裝了上海市排污許可證證后監(jiān)管系統(tǒng)的客戶端APP，他通過(guò)這個(gè)APP可以隨時(shí)查看自己收到的監(jiān)察任務(wù)，也可以在平板電腦上給自己的下屬再分派任務(wù)，還可以通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)提交執(zhí)法過(guò)程中需要監(jiān)測(cè)部門配合完成的工作要求。系統(tǒng)平臺(tái)上顯示，就在前一日，上海市生態(tài)環(huán)境局總量控制處和環(huán)境監(jiān)測(cè)處按照年度計(jì)劃，聯(lián)合發(fā)起了2019年3月對(duì)寶鋼的證后監(jiān)管任務(wù)。任務(wù)分為兩部分，專項(xiàng)監(jiān)察任務(wù)傳到了監(jiān)察總隊(duì)，專項(xiàng)監(jiān)測(cè)任務(wù)傳到了監(jiān)測(cè)中心，這就是3月20日這天謝彥軍和高翔等人在寶鋼會(huì)合的原因。
他們會(huì)合的地點(diǎn)正是DA072大煙囪下面的在線監(jiān)控小屋旁邊，監(jiān)察總隊(duì)和監(jiān)測(cè)中心的工作人員一起拿出平板電腦或者手機(jī)，掃描掛在小屋墻壁上的排污口信息二維碼，屏幕上很快就彈出了這個(gè)煙囪對(duì)應(yīng)的許可排放信息。其中，“排放口基本信息”對(duì)應(yīng)著排污許可證中與這個(gè)排放口相關(guān)的登記事項(xiàng)，包括排放口的名稱、污染物種類、排放口類型、排放筒的高度和內(nèi)徑、經(jīng)緯度坐標(biāo)，以及這個(gè)排放口對(duì)應(yīng)的生產(chǎn)設(shè)施和產(chǎn)污環(huán)節(jié)——也就是說(shuō)，從這根煙囪里出來(lái)的污染物是從哪兒來(lái)的，一目了然。
“許可排放限值”對(duì)應(yīng)著排污許可證中與這個(gè)排放口相關(guān)的許可事項(xiàng)，包括每一種污染物被許可排放的限值，以及該限值對(duì)應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)等法律依據(jù)。從這個(gè)頁(yè)面上，還能下載企業(yè)的排污許可證副本和相關(guān)附件資料，可以查看過(guò)往的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和監(jiān)察記錄。上海市生態(tài)環(huán)境局要求開(kāi)展監(jiān)察和監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的工作人員每一步操作都要即時(shí)上傳記錄和工作照片，不僅是保留證據(jù)的規(guī)范化工作流程，也是對(duì)工作質(zhì)量進(jìn)行有效控制的重要手段。
任務(wù)和現(xiàn)場(chǎng)情況都了然于胸之后，謝彥軍和企業(yè)的環(huán)保管理人員一起走進(jìn)在線監(jiān)測(cè)小屋，一邊查看在線監(jiān)測(cè)儀器上的歷史數(shù)據(jù)，翻看監(jiān)測(cè)臺(tái)賬，一邊與企業(yè)的環(huán)保管理人員進(jìn)行交流，了解污染治理設(shè)施運(yùn)行維護(hù)的情況和企業(yè)自身的管理現(xiàn)狀。而高翔和他的同事則扛著設(shè)備，繞著大煙囪上的鐵扶梯往上爬，去采樣平臺(tái)開(kāi)展監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。
2 讓許可證“活”起來(lái)
“對(duì)發(fā)證企業(yè)，我們的執(zhí)法檢查全部是許可證檢查。它可以是叫作專項(xiàng)檢查，也可以叫作雙隨機(jī)抽查，但全部是在許可證框架下進(jìn)行的。” 上海市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)楊紅軍告訴記者，“比如大氣專項(xiàng)檢查，這次我就檢查大氣污染物排放控制的情況，包括檢查企業(yè)治污設(shè)施運(yùn)行怎樣，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)情況怎樣，重污染天氣下應(yīng)該有怎樣的減排要求等，都是以許可證為唯一依據(jù)的。排污許可證是管理指南、執(zhí)法指南、守法指南，國(guó)家推進(jìn)這項(xiàng)改革一開(kāi)始就是這么定位的，我們也是按照這個(gè)思想貫徹下去。”
除此之外，依證執(zhí)法的過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)許可證本身存在問(wèn)題，或者是存在不夠明確、可操作性不強(qiáng)的地方，執(zhí)法人員也可以在證后監(jiān)管系統(tǒng)向發(fā)證部門即時(shí)提交反饋意見(jiàn)，有的還會(huì)在許可證工作小組的會(huì)議上進(jìn)一步討論，進(jìn)而協(xié)調(diào)企業(yè)對(duì)許可證進(jìn)行變更完善，目的就是要讓許可證真正成為能用又好用的工具。
許可證工作組是上海市生態(tài)環(huán)境局建立起來(lái)的專門推進(jìn)排污許可制度改革和制度融合的工作組，發(fā)證、監(jiān)察、監(jiān)測(cè)和技術(shù)支持部門都有專人負(fù)責(zé)參與聯(lián)席會(huì)議，是上海市“三監(jiān)聯(lián)動(dòng)”的重要機(jī)制。楊紅軍在這個(gè)工作組已經(jīng)待了3年，主要負(fù)責(zé)許可證的改革過(guò)程與執(zhí)法工作的有效銜接。他告訴記者，他很敬重參與這項(xiàng)工作的同事，大家都特別敬業(yè)，也很務(wù)實(shí)。比如工作組中主要牽頭的總量控制處調(diào)研員沈亦龍，他多次告訴大家，許可證存在什么問(wèn)題都直接說(shuō)，沒(méi)考慮到位的都可以改，發(fā)證人員不能閉門造車，這個(gè)證發(fā)出來(lái)要讓監(jiān)測(cè)人員、執(zhí)法人員都能用才行。
“許可證要是不能用起來(lái)，許可證的要求要是得不到落實(shí)，那就是廢紙一張，證就白發(fā)了。”沈亦龍告訴記者，“所以我們就要從一開(kāi)始就保證這個(gè)證發(fā)下去能用，而且還能夠在使用過(guò)程中不斷更新和完善，許可證不是一張死的證，它應(yīng)該是活的。”
所以，上海市每一家排污單位的許可證申請(qǐng)材料還在審核階段時(shí)，環(huán)境執(zhí)法部門和監(jiān)測(cè)部門就全面參與了討論和最后的許可決定。不是泛泛討論每一個(gè)行業(yè)怎么發(fā)證，而是一個(gè)企業(yè)一個(gè)企業(yè)地過(guò)，一根骨頭一根骨頭地啃，根據(jù)具體情況和各類特殊狀況，討論商定每一張?jiān)S可證應(yīng)該怎么發(fā)。正如沒(méi)有任何兩家企業(yè)的情況是一模一樣的，上海發(fā)出的排污許可證也找不到兩家雷同的，真正實(shí)現(xiàn)了“一企一證”。
3 精細(xì)化管理的良性互動(dòng)
在上海市的排污許可證證后監(jiān)管系統(tǒng)上，所有納入排污許可管理的排污單位都有一套自己的檔案。不僅對(duì)接了國(guó)家排污許可信息管理系統(tǒng)上的數(shù)據(jù)資料，也集成著這個(gè)排污單位的執(zhí)行報(bào)告、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和監(jiān)管記錄。管理者可以通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)看到哪些排污單位正在被檢查或者已經(jīng)完成了檢查，是誰(shuí)發(fā)起的任務(wù)，誰(shuí)去執(zhí)行的，執(zhí)行任務(wù)有沒(méi)有超期，現(xiàn)場(chǎng)情況是怎樣，執(zhí)法過(guò)程是不是規(guī)范等；宏觀決策者更是可以通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)對(duì)發(fā)證情況、執(zhí)行報(bào)告完成率、各區(qū)縣污染源情況等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。這又能進(jìn)一步推動(dòng)許可證管理的目標(biāo)更加明確，監(jiān)管無(wú)死角。
另一方面，因?yàn)楣芾聿块T依證監(jiān)管逐漸精細(xì)化，企業(yè)也開(kāi)始意識(shí)到自身的環(huán)境管理也需要不斷提升。在3月20日現(xiàn)場(chǎng)檢查的過(guò)程中，寶鋼能環(huán)部一位管理人員告訴記者，寶鋼在2017年拿到許可證之后，已經(jīng)將許可證的要求網(wǎng)格化，分解到企業(yè)下屬各個(gè)廠和生產(chǎn)車間。分解后的許可證要求被他們稱作“小許可證”，成了各個(gè)工段要履行并滿足其要求的工作任務(wù)。不僅如此，寶鋼還利用自己的環(huán)保信息化管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)管自己各部門“按證執(zhí)行”是否到位，F(xiàn)在，企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境管理已經(jīng)更加精細(xì)化。許可證本身也成為企業(yè)做好自身環(huán)境管理工作的有力工具。
“以前，企業(yè)要提交的報(bào)表有很多，現(xiàn)在雖然各部門還是有不同的報(bào)表要求，但是我們自己已經(jīng)按照許可證，以一套數(shù)據(jù)往外出了。”該管理人員說(shuō)。
“一套數(shù)據(jù)”看起來(lái)是客觀存在的本來(lái)事實(shí)，也是依據(jù)唯一的許可證管理的必然結(jié)果，然而，這卻是幾代環(huán)保人孜孜以求的目標(biāo)，是在一場(chǎng)凝聚了無(wú)數(shù)人心血和努力的大改革過(guò)程中乍現(xiàn)的勝利曙光。
一位參與排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范編制工作的專家告訴記者，工業(yè)污染源的排放是造成霧霾等環(huán)境污染的重要原因，而對(duì)工業(yè)污染源的管理是環(huán)保的本職工作和看家本領(lǐng)。要確保企業(yè)排放的污染物種類、濃度和總量在允許的范圍內(nèi)，監(jiān)管落實(shí)到每一個(gè)有組織排放口和每一個(gè)無(wú)組織排放源。
這位專家說(shuō)：“尤其是對(duì)總量的控制，我們有多項(xiàng)環(huán)境管理制度涉及污染源排放量的計(jì)算和統(tǒng)計(jì)，由于判斷方法、時(shí)間尺度、空間范圍、統(tǒng)計(jì)依據(jù)和管理目的都不同，所以造成多種口徑多套數(shù)據(jù)。這直接導(dǎo)致了我國(guó)環(huán)境管理長(zhǎng)期以來(lái)家底摸不清、監(jiān)管存在漏洞的被動(dòng)局面。企業(yè)做得好壞可能差別不大，甚至逃避環(huán)保責(zé)任還能降低成本獲得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這就會(huì)打擊守法企業(yè)主動(dòng)減排的積極性。但是，排污許可證作為基礎(chǔ)制度，在整合了其他管理制度的要求，并且將對(duì)污染源的監(jiān)管落實(shí)到了每一個(gè)具體的排放口上之后，‘一套數(shù)據(jù)’成為了可能，建立完善‘企事業(yè)單位的總量控制制度’也成為了可能。”
專家告訴記者，在發(fā)證之后的調(diào)研過(guò)程中他們發(fā)現(xiàn)，企業(yè)減排的積極性進(jìn)一步被調(diào)動(dòng)了起來(lái)，尤其是以許可證為依據(jù)的排放數(shù)據(jù)與環(huán)境稅掛鉤之后，企業(yè)的污染物實(shí)際排放量不是全廠根據(jù)排放系數(shù)粗略估算，而是優(yōu)先采用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，無(wú)論是有組織排放口還是無(wú)組織排放源，企業(yè)通過(guò)增加設(shè)施、改進(jìn)技術(shù)或者強(qiáng)化管理，實(shí)現(xiàn)削減的排放量可以直接成為計(jì)稅依據(jù)。
在國(guó)家排污許可管理信息平臺(tái)上，每一個(gè)獨(dú)立編碼的排放口數(shù)據(jù)匯聚成一個(gè)地區(qū)、一個(gè)流域、一個(gè)行業(yè)的準(zhǔn)確、唯一的數(shù)字，管理重點(diǎn)一目了然；在企業(yè)自己的管理賬本上，花在每一個(gè)排放口的減排投入都立刻得到了認(rèn)可和回報(bào)。環(huán)保和企業(yè)雙方的管理都不再被動(dòng)。
上海試點(diǎn)啟示
改革大方向正確 機(jī)制創(chuàng)新是前提
生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，早在2013年，十八屆三中全會(huì)就已經(jīng)提出完善排污許可制度的要求；2015年，當(dāng)中央政治局會(huì)議把排污許可制度寫(xiě)入《生態(tài)文明體制改革總體方案》的時(shí)候，上海市就開(kāi)始了建立排污許可制度的地方探索和實(shí)踐。2016年國(guó)務(wù)院《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》的發(fā)布，吹響了全國(guó)范圍全面推進(jìn)排污許可制度改革的號(hào)角。而這時(shí)候，上海市作為改革試點(diǎn)之一，積極先行先試，無(wú)論在重點(diǎn)行業(yè)排污許可制度改革，還是在環(huán)境管理制度融合或者機(jī)制創(chuàng)新的試驗(yàn)田上，都耕耘不輟，貢獻(xiàn)出難能可貴的智慧、經(jīng)驗(yàn)與啟發(fā)。
該負(fù)責(zé)人表示，上海的改革實(shí)踐至少可以給我們3個(gè)啟示：其一，排污許可制度改革的大方向是正確的。我們依據(jù)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，建立“歸一”的固定源管理基礎(chǔ)制度的初心不能忘，這是我們實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。其二，實(shí)現(xiàn)“一證式”改革和制度融合的前提是機(jī)制創(chuàng)新。比如說(shuō)上海的“三監(jiān)聯(lián)動(dòng)”，打破了以往部門條框的藩籬，這就是“刀刃向內(nèi)”的改革，無(wú)論是發(fā)證部門，還是監(jiān)測(cè)部門、執(zhí)法部門，都要重新調(diào)整自己以往的工作思路，積極參與并適應(yīng)新的工作模式，在無(wú)間的合作中消除不同制度在執(zhí)行環(huán)節(jié)的矛盾和分歧。各項(xiàng)環(huán)境管理制度的決策者、執(zhí)行者都統(tǒng)一了思想，才能進(jìn)一步推動(dòng)制度間的改革完善和最終融合。其三，改革前景值得期待。上海的地方試點(diǎn)實(shí)踐初顯成效，更令人振奮的是它呈現(xiàn)出了排污許可制度本身的生命力，無(wú)論是管理者、企業(yè)，還是社會(huì)公眾，都能看到制度改革帶來(lái)的不一樣的改變，并逐漸地接受它，推動(dòng)它。歷史會(huì)產(chǎn)生內(nèi)生的動(dòng)力去突破改革中必然會(huì)出現(xiàn)的瓶頸和困難，排污許可制度改革也是開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭，我們終究會(huì)獲得成功。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
