地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)嗎？
修改后的《標(biāo)準(zhǔn)化法》于2018年1月1日實(shí)施，該法第二條規(guī)定，“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。國(guó)家鼓勵(lì)采用推薦性標(biāo)準(zhǔn)。”為此，有人提出質(zhì)疑，認(rèn)為地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制要求企業(yè)執(zhí)行。
那么地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)到底是不是推薦性標(biāo)準(zhǔn)呢？對(duì)此，本文將結(jié)合相關(guān)的法律法規(guī)予以分析：
我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分哪幾種？
我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分為環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放（控制）標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)類標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)等。根據(jù)《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》的規(guī)定，地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)包括地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（或控制標(biāo)準(zhǔn)）。實(shí)踐中，有的地方政府也自行制定了管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)。
《標(biāo)準(zhǔn)化法》第十條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門依據(jù)職責(zé)負(fù)責(zé)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目提出、組織起草、征求意見和技術(shù)審查。”“強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或者授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布。”但該條第五款同時(shí)對(duì)“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”的制定做了例外性規(guī)定，“法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”標(biāo)準(zhǔn)的制定包括制定主體和制定內(nèi)容兩部分，此款意味著，如果其他法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”制定的地方標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的，并不違反《標(biāo)準(zhǔn)化法》的一般性規(guī)定。
《土壤污染防治法》第十二條規(guī)定，“省級(jí)人民政府有權(quán)制定地方土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)。”“土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”。此內(nèi)容即屬于《標(biāo)準(zhǔn)化法》第十條關(guān)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)制定的例外情形。該條明確了地方土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。
除《土壤污染防治法》外，其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)中未見某類地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)上屬于“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”的表述。例如，《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方標(biāo)準(zhǔn)；已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。但只是規(guī)定了地方政府有環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，并未涉及地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的效力問題，并未明確地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是否屬于“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”。
地方標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制適用性
雖然其他法律沒有像《土壤污染防治法》那樣明確地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”的身份，但地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性執(zhí)行要求卻在有關(guān)法律中進(jìn)行了規(guī)定：
《海洋環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定，沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，有權(quán)制定地方海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)規(guī)定，“沿海地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家和地方海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和本行政區(qū)近岸海域環(huán)境質(zhì)量狀況，確定海洋環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和任務(wù)，并納入人民政府工作計(jì)劃，按相應(yīng)的海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施管理。”“國(guó)家和地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)當(dāng)將國(guó)家和地方海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為重要依據(jù)之一。”實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)了地方海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制適用性。
《水污染防治法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，未授予地方政府制定水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。但與《環(huán)境保護(hù)法》不同的是，《水污染防治法》同時(shí)規(guī)定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，明確了地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)。
《大氣污染防治法》在大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)上做出了較為特殊的規(guī)定！洞髿馕廴痉乐畏ā返诎藯l規(guī)定，“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。”第九條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。”從前述條文的表述上看，在大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定上面，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的“地方標(biāo)準(zhǔn)”，與國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定的“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”具有同等效力。結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于地方標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的限制性規(guī)定，對(duì)于已有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，地方大氣標(biāo)準(zhǔn)要更加嚴(yán)格。
其他單行法中對(duì)除大氣、水要素之外的其他污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（控制標(biāo)準(zhǔn)）的制定，只規(guī)定了國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。
例如，《噪聲污染防治法》中規(guī)定，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定國(guó)家聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家環(huán)境噪聲排放標(biāo)。環(huán)境噪聲污染僅指環(huán)境噪聲超過國(guó)家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的情形（詳見第十條、第十一條），F(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定國(guó)家固體廢物污染環(huán)境防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
《放射性污染防治法》的規(guī)定，“國(guó)家放射性污染防治標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)環(huán)境安全要求、國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件制定”。前三項(xiàng)法律中均未提及相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)制定問題。因此，地方政府無權(quán)制定噪聲、固廢、放射性物質(zhì)的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，更不涉及是否屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的問題。
無授權(quán)應(yīng)屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)
部分省級(jí)人民政府所制定的管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)闆]有相關(guān)法律予以授權(quán)，因此應(yīng)屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)。
《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第五條的規(guī)定，“環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定必須執(zhí)行的其他環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以外的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家鼓勵(lì)采用推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)被強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)引用，也必須強(qiáng)制執(zhí)行。”
實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門基本按照本條規(guī)定的精神推進(jìn)相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用。但事實(shí)上，本條并不能作為將有關(guān)地方環(huán)境環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)視為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，因?yàn)樵撧k法由原國(guó)家環(huán)保總局頒布，立法性質(zhì)上屬于部門規(guī)章，并不屬于《標(biāo)準(zhǔn)化法》第十條中所稱的“法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定”范疇。
因此，本文建議，有必要通過提升立法層級(jí)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施等工作的管理，以與《標(biāo)準(zhǔn)化法》的內(nèi)容相協(xié)調(diào)。同時(shí)，本文認(rèn)為，除了前述法律中明確相關(guān)地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)的之外，其他的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施時(shí)應(yīng)采取鼓勵(lì)采用的態(tài)度。
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