管好治好建設(shè)用地土壤污染
2019年12月17日，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同自然資源部發(fā)布了《建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控及修復(fù)效果評(píng)估報(bào)告評(píng)審指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》），作為指導(dǎo)和規(guī)范建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、效果評(píng)估報(bào)告評(píng)審活動(dòng)的主要依據(jù)。本文對(duì)《指南》重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行分析，并對(duì)地方如何落實(shí)提出了相關(guān)建議。
評(píng)審原則
《指南》提出整體性和實(shí)事求是兩個(gè)原則，提出隨著工作推進(jìn)，后續(xù)環(huán)節(jié)可能會(huì)開(kāi)展必要的補(bǔ)充調(diào)查。整體性和實(shí)事求是原則在土壤環(huán)境管理文件中是第一次提出，具有重要意義。
整體性原則表明了客觀上土壤環(huán)境調(diào)查是一個(gè)不斷推進(jìn)和深入的過(guò)程。滿足了土壤環(huán)境調(diào)查階段和評(píng)審要求的調(diào)查，仍可能不能滿足風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段的工作和評(píng)審要求而需要開(kāi)展補(bǔ)充調(diào)查。土壤環(huán)境調(diào)查不確定性的特點(diǎn)，決定了土壤環(huán)境調(diào)查不能一味強(qiáng)調(diào) “一次調(diào)查定終身”。
實(shí)事求是原則體現(xiàn)了土壤環(huán)境調(diào)查的難度和特殊性，F(xiàn)實(shí)中可能會(huì)出現(xiàn)前一階段未調(diào)查到的污染區(qū)域或者污染物在后續(xù)階段發(fā)現(xiàn)了，尤其是地下儲(chǔ)槽儲(chǔ)罐、地下管道造成的土壤污染、地下掩埋固體廢物等，不確定性發(fā)生的概率更高。這時(shí)不能“一棍子打死”，認(rèn)定是前一階段工作的失職，而是應(yīng)對(duì)前一階段調(diào)查方法過(guò)程和委托合同中約定要求進(jìn)行客觀公正分析，在客觀原因造成的調(diào)查不確定性和主觀弄虛作假、故意回避問(wèn)題之間實(shí)事求是地做出分類(lèi)判斷，分類(lèi)進(jìn)行認(rèn)定。土壤環(huán)境調(diào)查單位應(yīng)高度重視地下管線排查、歷史污染狀況分析、固體廢物填埋歷史分析，充分分析調(diào)查工作中的不確定性，結(jié)合合同約定的工作范圍和工作內(nèi)容在調(diào)查報(bào)告中予以充分體現(xiàn)。
部門(mén)分工及職責(zé)
《指南》提出生態(tài)環(huán)境部門(mén)和自然資源部門(mén)的職責(zé)分工，有利于指導(dǎo)實(shí)際操作。地塊范圍、土地使用權(quán)人、未來(lái)規(guī)劃用途、規(guī)劃許可等信息應(yīng)到項(xiàng)目所在地自然資源部門(mén)收集，自然資源主管部門(mén)有必要配合和有責(zé)任出具證明材料。報(bào)告編制單位應(yīng)將經(jīng)證明后的信息用于土壤環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算以及修復(fù)技術(shù)方案的編制，證明材料應(yīng)作為附件。
《指南》未明確第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)組織評(píng)審時(shí)，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)和自然資源部門(mén)是否應(yīng)參加評(píng)審會(huì)議。在具體的執(zhí)行過(guò)程中，建議省級(jí)層面上做出細(xì)化規(guī)定，省級(jí)生態(tài)環(huán)境和自然資源管理部門(mén)應(yīng)有責(zé)任參加評(píng)審會(huì)議并在會(huì)上發(fā)表意見(jiàn)。
評(píng)審專(zhuān)家
《指南》確定了省級(jí)專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)要求。
實(shí)際中評(píng)審報(bào)告類(lèi)型多、地塊污染類(lèi)型多，對(duì)專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)性和經(jīng)驗(yàn)性提出了較高要求，尤其是開(kāi)展效果評(píng)估報(bào)告評(píng)審的專(zhuān)家，評(píng)審結(jié)果直接決定了建設(shè)用地是否能退出省級(jí)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄。建議省級(jí)專(zhuān)家?guī)鞈?yīng)突出分類(lèi)和針對(duì)性，區(qū)分不同類(lèi)型報(bào)告的備選專(zhuān)家，必要時(shí)可確定一批重點(diǎn)專(zhuān)家，用于滿足一些難度較大、復(fù)雜程度較高、經(jīng)驗(yàn)性要求較高的“疑難雜癥”地塊的評(píng)審需要。
《指南》指出，“國(guó)家和地方相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中未明確規(guī)定的內(nèi)容，專(zhuān)家或者第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)依據(jù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)判定。”這時(shí)專(zhuān)家經(jīng)驗(yàn)就非常重要了。專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)需要不斷豐富，建議建立專(zhuān)家培訓(xùn)制度，加強(qiáng)對(duì)庫(kù)內(nèi)專(zhuān)家、第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)和行業(yè)專(zhuān)家的培訓(xùn)，邀請(qǐng)重點(diǎn)專(zhuān)家進(jìn)行授課，對(duì)容易出現(xiàn)的問(wèn)題統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和評(píng)審尺度，避免專(zhuān)家個(gè)人主觀認(rèn)識(shí)和判斷帶來(lái)的負(fù)面影響。
專(zhuān)家組成員的職責(zé)和責(zé)任在《指南》中未明確規(guī)定，對(duì)專(zhuān)家組組長(zhǎng)也僅提出了原則上應(yīng)有從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的要求！吨改稀芬，所有專(zhuān)家成員均應(yīng)在評(píng)審意見(jiàn)上簽名，可認(rèn)為所有評(píng)審專(zhuān)家共同對(duì)評(píng)審意見(jiàn)負(fù)責(zé)。專(zhuān)家組組長(zhǎng)應(yīng)起到組織者作用，組織確定評(píng)審結(jié)論，遇到不同意見(jiàn)時(shí)組織討論，若出現(xiàn)有爭(zhēng)議的問(wèn)題還需要確定處理方式，F(xiàn)實(shí)中應(yīng)充分考慮專(zhuān)家組組長(zhǎng)的作用，選擇從業(yè)經(jīng)驗(yàn)較為豐富的人員擔(dān)任組長(zhǎng)。
《指南》提出，評(píng)審組織部門(mén)可以開(kāi)展抽樣檢測(cè)，專(zhuān)家審查過(guò)程中評(píng)審專(zhuān)家也可以要求開(kāi)展抽樣檢測(cè)。這些要求需要重點(diǎn)關(guān)注。各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)建立健全監(jiān)管機(jī)制，依法對(duì)土壤污染現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)活動(dòng)、效果評(píng)估等不同階段開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查和必要的抽樣監(jiān)測(cè)，明確開(kāi)展抽樣監(jiān)測(cè)的條件、采樣方法以及抽樣監(jiān)測(cè)結(jié)果與其他監(jiān)測(cè)結(jié)果之間的關(guān)系與判定方法，以發(fā)揮進(jìn)一步驗(yàn)證與核實(shí)作用。
評(píng)審意見(jiàn)
《指南》對(duì)評(píng)審意見(jiàn)的內(nèi)容提出了要求，但仍略顯單薄，技術(shù)報(bào)告中的重點(diǎn)內(nèi)容未在評(píng)審意見(jiàn)的要求中予以體現(xiàn)，同時(shí)尚未體現(xiàn)自然資源部門(mén)應(yīng)在評(píng)審意見(jiàn)中確認(rèn)的內(nèi)容。以土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告為例，污染識(shí)別、潛在污染分析、不同階段布點(diǎn)方案合理性和針對(duì)性、全過(guò)程質(zhì)量控制是否到位、污染來(lái)源分析、調(diào)查結(jié)論是否可信等內(nèi)容是體現(xiàn)調(diào)查報(bào)告質(zhì)量是否到位的重要內(nèi)容，建議評(píng)審過(guò)程中應(yīng)對(duì)上述內(nèi)容一一予以評(píng)審，全面體現(xiàn)質(zhì)量評(píng)估。
《指南》提出了評(píng)審結(jié)論的3種情形，但并未明確3種情形的衡量標(biāo)準(zhǔn)，尤其是未明確“報(bào)告評(píng)審不通過(guò)”的判定標(biāo)準(zhǔn)。建議各省市細(xì)化規(guī)定，以使依據(jù)充分和合理。修改完善后的報(bào)告再次確認(rèn)的程序和方法未在《指南》中明確，省市部門(mén)可考慮問(wèn)題修改的難易程度和風(fēng)險(xiǎn)程度等因素，鑒于效果評(píng)估報(bào)告的重要性，建議此類(lèi)報(bào)告修改完善后仍需要所有評(píng)審專(zhuān)家再次簽字確認(rèn)。
實(shí)際工作中可能會(huì)出現(xiàn)專(zhuān)家成員對(duì)集體形成的評(píng)審意見(jiàn)持有保留意見(jiàn)或者不贊同的情況發(fā)生，目前《指南》對(duì)這種情況如何處理尚未做出規(guī)定。建議專(zhuān)家組內(nèi)部對(duì)不同觀點(diǎn)的意見(jiàn)進(jìn)行充分討論，仍不能統(tǒng)一意見(jiàn)的，可提出進(jìn)一步核實(shí)或者進(jìn)一步論證；個(gè)人持有保留意見(jiàn)的，應(yīng)在個(gè)人評(píng)審意見(jiàn)中做出明確說(shuō)明。
從業(yè)單位的管理和責(zé)任
《指南》要求，市級(jí)或者省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)定期將“評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)率”指標(biāo)向社會(huì)公開(kāi)，反映出未來(lái)對(duì)從業(yè)機(jī)構(gòu)的管理手段，并達(dá)到逐步規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目的！吨改稀穼(duì)申報(bào)附件及簽字蓋章要求做出了規(guī)定，要求機(jī)構(gòu)和個(gè)人承諾對(duì)真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)，并按照約定對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、后期管理等活動(dòng)結(jié)果負(fù)責(zé)！锻寥牢廴痉乐畏ā诽岢鰧(duì)從業(yè)單位和個(gè)人實(shí)行信用管理制度，并提出了罰則要求。《指南》規(guī)定檔案資料的留存時(shí)間為30年，相關(guān)報(bào)告和材料需上傳至全國(guó)土壤環(huán)境信息平臺(tái)，體現(xiàn)出對(duì)從業(yè)單位和相關(guān)責(zé)任人終身責(zé)任追究制度的要求。報(bào)告評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)率、單位和個(gè)人簽名確認(rèn)制度、終身責(zé)任追究制度、信用管理制度，以及違法后承擔(dān)的行政刑事責(zé)任等制度共同構(gòu)成了對(duì)從業(yè)單位和人員的監(jiān)管體系。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院
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