處罰規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)超標(biāo)排放適用不同法律結(jié)果大不同 5萬以下還是100萬元以下？
2020年1月21日，中國(guó)環(huán)境報(bào)8版登載《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染，如何適用法律？》一文，筆者對(duì)其中畜禽規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)超標(biāo)排放水污染物的，應(yīng)依據(jù)《水污染防治法》進(jìn)行處罰的觀點(diǎn)有不同理解。
筆者認(rèn)為，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》具體地補(bǔ)充了《水污染防治法》第五十六條第二款的要求和罰則，并明確了畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的定義，是配套環(huán)境保護(hù)單行法律使用的環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)，兩者之間一脈相承，不存在“上位法與下位法”之間的沖突。
以《水污染防治法》為例
《水污染防治法》第七章法律責(zé)任共22條，從第82條至93條的罰則均對(duì)應(yīng)于各個(gè)章節(jié)的規(guī)定。列舉如下：第82條對(duì)應(yīng)第23條，第83條對(duì)應(yīng)第10、21條，第84條對(duì)應(yīng)第64條，第85條對(duì)應(yīng)第33、37、38、34、40條，第86條對(duì)應(yīng)第46條，第87條對(duì)應(yīng)第47條，第88條對(duì)應(yīng)第51條，第89條對(duì)應(yīng)第60條，第90條對(duì)應(yīng)第59、62條，第91條對(duì)應(yīng)第65、66、67條，第92條對(duì)應(yīng)第71條，第93條對(duì)應(yīng)第77、78條。
罰則對(duì)應(yīng)了第三章水污染防治的監(jiān)督管理、第四章水污染防治措施的第一節(jié)一般規(guī)定、第二節(jié)工業(yè)水污染防治、第三節(jié)城鎮(zhèn)水污染防治、第五節(jié)船舶水污染防治、第五章飲用水水源和其他特殊水體保護(hù)、第六章水污染事故處置。
罰則單獨(dú)沒有對(duì)應(yīng)第四章水污染防治措施第四節(jié)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治的內(nèi)容。筆者理解，這并不是立法者修訂時(shí)沒有考慮到畜禽養(yǎng)殖污染的情況，而是因?yàn)橄嚓P(guān)規(guī)定已經(jīng)存在于更為具體詳細(xì)的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中。
以《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》為例
筆者再以《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》為例，進(jìn)一步說明畜禽規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)超標(biāo)排放水污染物依據(jù)《水污染防治法》進(jìn)行處罰是不合理的。
《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定，拆船作業(yè)產(chǎn)生的電石渣及其廢水，必須收集處理，不得流入水中。該條對(duì)應(yīng)的罰則為第17條，罰金為1萬元以上10萬元以下。如果以《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染，如何適用法律？》一文的邏輯，該情況屬于“上位法與下位法”之間的沖突，應(yīng)依照《水污染防治法》進(jìn)行處罰。
《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第82條規(guī)定，生產(chǎn)、儲(chǔ)存、使用危險(xiǎn)化學(xué)品的單位轉(zhuǎn)產(chǎn)、停產(chǎn)、停業(yè)或者解散，未采取有效措施及時(shí)、妥善處置其危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)裝置、儲(chǔ)存設(shè)施以及庫存的危險(xiǎn)化學(xué)品，或者丟棄危險(xiǎn)化學(xué)品的，由安監(jiān)部門責(zé)令改正，處5萬元以上10萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
如果單位將危險(xiǎn)化學(xué)品排入水體，以《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染，如何適用法律？》一文的邏輯，該情況也屬于“上位法與下位法”之間的沖突，應(yīng)依照《水污染防治法》進(jìn)行處罰。
以上兩例說明，不能將有更加具體特殊規(guī)定的違法情形適用于《水污染防治法》第83條超標(biāo)排放水污染物的規(guī)定，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染，如何適用法律？》一文所述“上位法與下位法”之間的沖突并不存在。
筆者認(rèn)為，如果實(shí)踐中對(duì)違反《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第20條的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)，以《水污染防治法》第83條進(jìn)行處罰，鑒于二者處罰額度相差較大，可能會(huì)導(dǎo)致處罰的案件既侵害了相關(guān)群體的利益，也致使環(huán)保工作者不得不應(yīng)對(duì)復(fù)雜的行政訴訟。
■ 相關(guān)法條
《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第四十一條
排放畜禽養(yǎng)殖廢棄物不符合國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者總量控制指標(biāo)，或者未經(jīng)無害化處理直接向環(huán)境排放畜禽養(yǎng)殖廢棄物的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限期治理，可以處5萬元以下的罰款。縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門作出限期治理決定后，應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)人民政府農(nóng)牧等有關(guān)部門對(duì)整改措施的落實(shí)情況及時(shí)進(jìn)行核查，并向社會(huì)公布核查結(jié)果。
《水污染防治法》
第五十六條 國(guó)家支持畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施。
畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證污水達(dá)標(biāo)排放，防止污染水環(huán)境。
畜禽散養(yǎng)密集區(qū)所在地縣、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織對(duì)畜禽糞便污水進(jìn)行分戶收集、集中處理利用。
第八十三條 違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：
……
（二）超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的；
……
■ 觀點(diǎn)回放
超標(biāo)排放水污染物的，應(yīng)依據(jù)《水污染防治法》進(jìn)行處罰
對(duì)于畜禽規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)超標(biāo)排放水污染物，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2014年版）第42條規(guī)定的是責(zé)令限期治理，可以處5萬元以下的罰款！端廴痉乐畏ā返83條第（二）項(xiàng)規(guī)定的是責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處10萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
筆者認(rèn)為，上述兩個(gè)規(guī)定屬于“上位法與下位法”之間的沖突，不適用“一般法與特殊法”之間的沖突規(guī)則。所以，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的，應(yīng)依據(jù)《水污染防治法》第83條第（二）項(xiàng)的規(guī)定進(jìn)行處罰，而不應(yīng)再適用《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第42條。
作者單位：山東省威海市生態(tài)環(huán)境局乳山分局
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