納管企業(yè)超標(biāo)排放如何依法查處？
近日，某縣生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門對(duì)一起涉嫌超標(biāo)排放水污染物的違法行為進(jìn)行立案、調(diào)查和討論研究。在案件審查和集體討論研究中，存在以下三個(gè)焦點(diǎn)問題。
問題一：案件是否移交有關(guān)部門調(diào)查處理？
根據(jù)《水污染防治法》《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》及《關(guān)于廢水納管經(jīng)城市污水處理廠排放行為行政處罰法律適用問題的復(fù)函》（環(huán)辦政法函〔2018〕122號(hào)），企業(yè)向污水集中處理設(shè)施超標(biāo)排放廢水，生態(tài)環(huán)境部門與城市管理或者住建部門都有管轄權(quán)。此案是否需要移交城市管理部門調(diào)查處理成焦點(diǎn)。
問題二：將違法行為認(rèn)定為超標(biāo)排放水污染物是否合適？
由于涉事企業(yè)廢水并非直接排入環(huán)境，而是排入污水管網(wǎng)進(jìn)而進(jìn)入污水處理廠作進(jìn)一步處理后排入環(huán)境，屬于間接排放。是依據(jù)《水污染防治法》第八十三條第二項(xiàng)將違法行為認(rèn)定為超標(biāo)排放水污染物，還是依據(jù)第四項(xiàng)按照“未按照規(guī)定進(jìn)行預(yù)處理，向污水集中處理設(shè)施排放不符合處理工藝要求的工業(yè)廢水”進(jìn)行調(diào)查處理，也是一個(gè)討論焦點(diǎn)。
問題三：如果按照超標(biāo)排放水污染物調(diào)查處理，依據(jù)什么排放標(biāo)準(zhǔn)衡量認(rèn)定超標(biāo)情況？
有的認(rèn)為，該企業(yè)將生產(chǎn)廢水排入污水管網(wǎng)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GBT31962-2015）來衡量其超標(biāo)與否；有的認(rèn)為，該企業(yè)屬于制革及毛皮加工行業(yè)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)按照《制革及毛皮加工工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 30486-2013）來認(rèn)定其超標(biāo)情況。
對(duì)以上爭論焦點(diǎn)問題的幾點(diǎn)建議
不建議移交案件
《水污染防治法》第五十條第三款和《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第三十四條均規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)和水量進(jìn)行監(jiān)督檢查。
結(jié)合《水污染防治法》第八十三條第（四）項(xiàng)規(guī)定可以看出，生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)有雙重法定監(jiān)管職責(zé)，一是查處“企業(yè)事業(yè)單位或者其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反本法規(guī)定，未按照規(guī)定進(jìn)行預(yù)處理，向污水集中處理設(shè)施排放不符合處理工藝要求的工業(yè)廢水的”違法行為；二是查處“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物的”違法行為。
因此筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境主管部門在日常執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)企業(yè)向污水集中處理設(shè)施超標(biāo)排放廢水，如果不履行法定職責(zé)依法依規(guī)進(jìn)行調(diào)查處理，而將案件移交城市管理或者住建部門，不僅不合法而且是典型的不作為。
依據(jù)水污染防治法第八十三條第四項(xiàng)處罰
那么，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)如何依法對(duì)其進(jìn)行調(diào)查處理呢？是按照超標(biāo)排放水污染物還是“未按照規(guī)定進(jìn)行預(yù)處理，向污水集中處理設(shè)施排放不符合處理工藝要求的工業(yè)廢水”進(jìn)行立案調(diào)查處理呢？
《關(guān)于廢水納管經(jīng)城市污水處理廠排放行為行政處罰法律適用問題的復(fù)函》指出：“對(duì)違反《中華人民共和國水污染防治法》的規(guī)定排放污水的，由環(huán)境保護(hù)主管部門處罰”。這其中的“規(guī)定”應(yīng)當(dāng)理解為第八十三條第二項(xiàng)“超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的”還是第四項(xiàng)“未按照規(guī)定進(jìn)行預(yù)處理，向污水集中處理設(shè)施排放不符合處理工藝要求的工業(yè)廢水的”？
《立法法》第九十二條規(guī)定：同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。
筆者認(rèn)為第四項(xiàng)相對(duì)于第二項(xiàng)是針對(duì)向污水集中處理設(shè)施排放廢水企業(yè)的特別規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用該項(xiàng)進(jìn)行立案調(diào)查處理。而第二項(xiàng)應(yīng)當(dāng)作為對(duì)污水處理廠等集中收集處理設(shè)施是否達(dá)標(biāo)排放的依據(jù)。
據(jù)筆者掌握的情況，目前有很多環(huán)境執(zhí)法部門調(diào)查處理該類違法行為都是依據(jù)第四項(xiàng)，比如，余姚市環(huán)境保護(hù)局調(diào)查處理的“柳惠林未按照規(guī)定進(jìn)行預(yù)處理,向污水集中處理設(shè)施排放廢水案”、淄博市生態(tài)環(huán)境局沂源分局調(diào)查處理的“淄博匯佳橡膠新型材料有限公司未按照規(guī)定進(jìn)行預(yù)處理，向污水集中處理設(shè)施排放不符合處理工藝要求的工業(yè)廢水案”、 寧海縣環(huán)境保護(hù)局調(diào)查處理的“寧波金時(shí)家居用品有限公司未按規(guī)定進(jìn)行預(yù)處理排放不符合要求的工業(yè)廢水案”等。
這樣既可以進(jìn)一步明確排污企業(yè)、污水處理廠的污染治理責(zé)任，督促其履行各自的水污染物治理責(zé)任，更為重要的是這樣會(huì)使執(zhí)法體現(xiàn)“過罰相當(dāng)原則”更加合法合理，特別是可以避免將“直接超標(biāo)排放”與“間接超標(biāo)排放而最終排放環(huán)境的廢水不超標(biāo)”按照同樣的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰等不合理、不得當(dāng)問題。
優(yōu)先適用行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)
最后，在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)適用方面，該企業(yè)主要涉嫌氨氮超標(biāo)！蛾P(guān)于納管排污單位氨氮執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)函》（環(huán)函〔2004〕454號(hào)）規(guī)定：具體到污水中的氨氮，《污水排放綜合標(biāo)準(zhǔn)》（GB8978-1996）沒有限值，可暫時(shí)執(zhí)行建設(shè)部《污水排入城市下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（CJ3082-1999）。排污企業(yè)所屬行業(yè)，有行業(yè)污水排放標(biāo)準(zhǔn)且行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有具體規(guī)定的，應(yīng)執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
由于該企業(yè)屬制革及毛皮加工企業(yè)，所以應(yīng)當(dāng)以《制革及毛皮加工工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 30486-2013) 而不是《污水排入城市下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》來衡量認(rèn)定其廢水超標(biāo)情況。
污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的適用問題是環(huán)境執(zhí)法中需要注意的問題，適用標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)誤不僅會(huì)影響“超標(biāo)多少”更可能決定“超不超標(biāo)”。從某種意義上講，排放標(biāo)準(zhǔn)適用錯(cuò)誤會(huì)給環(huán)境執(zhí)法造成與法律適用錯(cuò)誤類似的不利法律后果。環(huán)境執(zhí)法部門要嚴(yán)格按照有關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)適用的原則及具體要求，準(zhǔn)確適用污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，避免執(zhí)法上的被動(dòng)與不利。
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