項目環(huán)評重新審核亟待立法統(tǒng)一
為滿足陜西省西安市城西及西咸新區(qū)用電負荷增長需求，位于西安市的西郊至河寨330KV架空高壓線路工程項目近期開始施工鋪設。該工程遭到沿線眾多社區(qū)居民的反對。
居民反對的理由是該工程于2012年8月16日取得環(huán)評批復，2016年3月25日建設單位對該項目下發(fā)開工令，而該工程實際開工建設的時間卻是在2020年6月。從2012年原環(huán)評取得批復到2020年實際開工的8年間，該架空線路沿線的居民區(qū)等從當初的幾個發(fā)展到了現(xiàn)在的幾十個。
鑒于媒體報道信息有限，若報道中提到的實際開工日期確實是2020年6月，那么，該工程就涉及到建設項目環(huán)評中重新審核制度的法律適用及其立法合理性探討。
五年后實際開工建設，應當重新審核環(huán)評文件
目前，環(huán)境法中涉及重新審核的法律依據有二：一是《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）第二十四條二款：建設項目的環(huán)境影響評價文件自批準之日起超過五年，方決定該項目開工建設的，其環(huán)境影響評價文件應當報原審批部門重新審核；原審批部門應當自收到建設項目環(huán)境影響評價文件之日起十日內，將審核意見書面通知建設單位。二是《建設項目環(huán)境保護管理條例》（以下簡稱《條例》）第十二條第二款：建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表自批準之日起滿5年，建設項目方開工建設的，其環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表應當報原審批部門重新審核。原審批部門應當自收到建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表之日起10日內，將審核意見書面通知建設單位；逾期未通知的，視為審核同意。
從文義即可看出，《環(huán)評法》與《條例》關于重新審核的適用依據存在顯著差異。即當建設項目環(huán)評文件自批準之日起滿5年及以上的情況下，《環(huán)評法》規(guī)定的適用依據是“方決定開工”建設，采用了以“決定開工”為要件的主觀原則；而《條例》規(guī)定的適用條件是“方開工”建設，采用了“實際開工”為要件的客觀原則。根據原環(huán)境保護部《關于加強“未批先建”建設項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評【2018】18號）規(guī)定，電網項目中變電工程和線路工程開工建設是指主體工程基礎開挖和線路基礎開挖。因而重新審核的適用如果采用主觀原則，則是以建設項目的決策方是否“決定開工”為條件，即只要在建設項目環(huán)境影響評價文件自批準之日起的五年內決定開工，就不涉及重新審核程序的啟動。但如果采用客觀原則，則重新審核僅以項目是否實際開挖基礎（實際開工）為條件，而不考慮建設項目的決策方何時“決定開工”，一旦建設項目沒有在其環(huán)境影響評價文件自批準之日起的五年內而是在滿五年后，準備實際開工建設，就應當申請對原環(huán)評文件的重新審核。
適用不同法律，為企業(yè)回避環(huán)評文件期限留下空子
從歷史角度觀察，重新審核制度最早出現(xiàn)在我國1998年的《條例》第十二條，采用的就是客觀原則。該條例經歷了2017年的修訂，除刪除了環(huán)境影響登記表的表述外，重新審核條款的序號和內容至今未變。2002年我國首次制定《環(huán)評法》時，吸收了重新審核制度，并規(guī)定于第二十四條，但卻采用了主觀原則，而非《條例》的客觀原則！董h(huán)評法》也經過兩次修正，重新審核條款的內容和編號同樣也沒有變化。
自《環(huán)評法》施行后，意味著啟動重新審核程序的依據從客觀的實際開工，轉變?yōu)榻ㄔO單位主觀的決定開工，從而賦予建設單位在項目重新審核方面極大的決策權，甚至可能凌駕于建設主管部門施工許可之上，即建設單位在取得環(huán)評批準文件之日起的5年內，只要作出過開工決定，哪怕沒有取得建設主管部門的施工許可，沒有實際開工建設，均可以不再需要進行原環(huán)評文件的重新審核。
問題在于，如果重新審核的適用完全取決于建設單位“決定開工”的主觀方面，勢必出現(xiàn)建設單位在“決定開工”后，又經過了較長時間才實際開工的情況。更為極端的情況是，建設單位可能會在取得環(huán)評批復后不久就下達“開工決定”，徹底回避環(huán)評文件批準后五年的期限，至于何時實際開工建設，完全由建設單位自主決定。如此一來，重新審核的制度目的何在呢？
全國人大官網關于《環(huán)評法》第二十四條的釋義，其中明確談到了立法建立重新審核制度的目的就是“為了防止因時間變遷，建設項目所在地環(huán)境狀況或者國家環(huán)保方面的規(guī)定發(fā)生變化，使原來進行的環(huán)境影響評價失去價值的情況出現(xiàn)”。并且指出“重新審核的結果大體可能有三種情況：第一種情況是，建設項目所在地的環(huán)境狀況未發(fā)生改變或者環(huán)境狀況的變化不影響該建設項目繼續(xù)建設的，予以審核同意，也就是對原批準的環(huán)境影響評價文件重新肯定和確認其法律效力；第二種情況是，建設項目所在地的環(huán)境狀況發(fā)生根本改變，根據法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定，原建設項目已經屬于禁止在該地建設的項目的，對該建設項目予以否決，也就是不同意原建設單位在該地繼續(xù)從事該建設項目的建設活動；第三種情況是，建設項目所在地的環(huán)境狀況發(fā)生較大變化，原經批準的環(huán)境影響評價文件已經不能準確地說明該建設項目對環(huán)境的影響，在這種情況下，決定該建設項目應當重新進行環(huán)境影響評價，建設單位應當重新履行環(huán)境影響評價文件的審批手續(xù)。”
可見，重新審核的立法目的就是為了審查原環(huán)評文件經批準5年后，是否仍能滿足建設項目所在地的環(huán)境狀況并準確說明該項目對環(huán)境的影響，是否仍能為原環(huán)評審批部門對該建設項目予以環(huán)評許可提供科學依據。那么，以有利于實現(xiàn)重新審核的立法目的，應依據《環(huán)評法》，還是《條例》？
統(tǒng)一法律規(guī)定，完善環(huán)評重新審核制度
從上述分析可知，在重新審核的法律適用方面，《環(huán)評法》和《條例》出現(xiàn)了明顯不一致。
依據《環(huán)評法》的主觀原則，重新審核的法律適用卻存在邏輯上的悖論。依據《環(huán)評法》中的“決定開工”作為重新審核的適用依據時，建設單位可能會采取在重新審核的五年期間內先作出開工“決定”以避免啟動重新審核程序，之后再擇機實際開工的方式，實質架空了重新審核制度。并且由于開工“決定”是建設單位內部的、單方文件，不具有信息公開和公眾參與的法律義務，面對環(huán)境執(zhí)法，建設單位存在補發(fā)和倒簽“開工決定”于五年期內的可能，反而進一步背離了重新審核的立法目的。
反之，依據《條例》中的“實際開工”作為重新審核的適用依據時，由于《環(huán)評法》第三十一條和《條例》第二十一條均明確，原環(huán)評文件未經審查或審查后未予批準，建設項目不得開工建設，否則屬于未批先建的違法行為。因此，只要原環(huán)評文件批準后滿5年，建設項目準備實際開工建設的，建設單位就必須在實際開工前申請重新審核。比較而言，《條例》關于重新審核的立法有利于堵塞建設單位以內部決定規(guī)避重新審核程序的漏洞，更有利于實現(xiàn)重新審核的立法目的。
正如本文前述的330kv輸變電工程，建設單位是在該工程2012年8月16日取得環(huán)評文件批復后的5年內，即2016年3月25日下發(fā)了開工令，建設單位“決定開工”并未超過該工程原環(huán)評文件滿五年的到期日即2017年8月16日，實際開工卻是在“決定開工”的4年后即2020年6月。如依據《條例》規(guī)定，建設單位則應當在實際開工前申請重新審核，經審核批準后方可開工建設。
事實上，該工程沿線居民群眾所反對的并非是該工程的建設，而是因該工程取得環(huán)境影響評價批復后的五5年間，工程沿線的居住區(qū)等環(huán)境敏感點不斷增加，工程建設仍采取原來的架空輸電方式已然與現(xiàn)實的環(huán)境管理和群眾需求不符，該工程可能造成的環(huán)境影響與2012年取得環(huán)評批復時的情況已大不相同，也與2016年建設單位下達“開工令”時的環(huán)境狀況迥異。
重新審核制度在《環(huán)評法》與《條例》規(guī)定上的不一致，還為環(huán)境執(zhí)法制造了障礙。面對建設單位原環(huán)評批復五年內已決定開工，而實際開工早已超過原環(huán)評批復五年的情況下，環(huán)境執(zhí)法部門若不依據《環(huán)評法》而是依據《條例》的規(guī)定予以行政處理，其處理結果勢必難以得到復議機關和法院的最終支持。但若依據《環(huán)評法》的規(guī)定不予處理，又面臨“合法卻不合理”的囧境。
破解重新審核在法律適用方面的現(xiàn)實困境，最為有效的途徑還是確保法律與行政法規(guī)的立法統(tǒng)一，保障相關制度符合立法目的和實踐邏輯。因此，應在尊重制度沿革的基礎上，根據我國生態(tài)環(huán)境發(fā)展的現(xiàn)實需要，重新審視《環(huán)評法》中重新審核立法主觀原則的合理性，吸收并采納《條例》規(guī)定的客觀原則，建議將《環(huán)評法》第二十四條第二款修改為“建設項目的環(huán)境影響評價文件自批準之日起超過五年，該項目開工建設的，建設單位應當在開工前及時向原審批部門報請重新審核其環(huán)境影響評價文件；原審批部門應當自收到建設項目環(huán)境影響評價文件之日起十日內，將審核意見書面通知建設單位。”從而完善我國環(huán)評重新審核制度的立法。
作者單位：北京德恒律師事務所
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