鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何行使生態(tài)環(huán)境行政處罰權(quán)？
2021年7月15日實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》對于行政機(jī)關(guān)如何實(shí)施行政處罰提出了一些新要求。其中，對于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門來說，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道））的行政處罰權(quán)問題需要予以關(guān)注，筆者結(jié)合調(diào)研作一簡要梳理，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）如何行使生態(tài)環(huán)境行政處罰權(quán)提出幾點(diǎn)建議。
問題一：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使處罰權(quán)的主要依據(jù)是什么？
首先是法律依據(jù)。
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年8月29日修正）第五十四條、第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是一級行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的有關(guān)行政工作，辦理上級人民政府交辦的其他事項(xiàng)。
《中華人民共和國行政處罰法》（2021年1月22日修訂）第十八條規(guī)定，國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。第二十四條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布。
其次是政策參考。
中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》（2016年12月19日發(fā)布）指出，。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，制定目錄向社會公布，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體。
中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（2018年12月4日印發(fā)）指出，要規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，明確承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員，確保責(zé)有人負(fù)、事有人干。
中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》（國務(wù)院公報(bào)2019年第5號）指出，要推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。
中共中央 國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（2021年4月28日），指出要增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)。根據(jù)本地實(shí)際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源。
問題二：現(xiàn)階段實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）處罰權(quán)的主要模式有哪幾種？
筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前主要有三種模式：
第一種，選取典型地市開展試點(diǎn)，以省政府復(fù)函形式規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）處罰權(quán)，典型地區(qū)如江蘇。
2014年11月，江蘇省政府法制辦公室《關(guān)于常熟市開展鎮(zhèn)域相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的復(fù)函》，明確常熟市各建制鎮(zhèn)人民政府集中行使包括食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。2015年5月，常熟市人民政府《市政府關(guān)于公布第一批鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法集中行使行政處罰權(quán)的通知》，公布了《常熟市第一批鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法集中行使行政處罰權(quán)目錄》。自此，常熟市作為江蘇省首家試點(diǎn)，分批在全市開展鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。
第二種，制定地方性法規(guī)和政府規(guī)范性文件，典型地區(qū)如北京和河北。
以河北為例，中共河北省委辦公廳、河北省人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《河北省推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法改革工作方案》，將點(diǎn)多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法權(quán)限，由省政府制定賦權(quán)清單，按照有關(guān)法律規(guī)定采取相對集中行政處罰權(quán)的方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法權(quán)限，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位。
2020年12月5日，河北省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)清單（2020年版）》，對下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的執(zhí)法事項(xiàng)，“第一責(zé)任層級”全部明確為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。2021年3月31日出臺并與修訂后的《行政處罰法》同時(shí)施行的《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》明確組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處名義依法開展執(zhí)法工作。
第三種，出臺地方性法規(guī)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）受委托實(shí)施生態(tài)環(huán)境類行政處罰權(quán)，典型地區(qū)如重慶。
《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)做好本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的日常監(jiān)督管理、污染源現(xiàn)場監(jiān)督檢查等環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作，規(guī)定市、區(qū)縣的處罰權(quán)分別由市、區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施，區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處實(shí)施行政處罰。可以看出，重慶生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）處罰權(quán)僅明確“環(huán)境保護(hù)”類的相關(guān)行政處罰，處罰權(quán)來源于區(qū)縣委托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)當(dāng)以區(qū)縣名義開展委托執(zhí)法，執(zhí)法范圍應(yīng)限于行政執(zhí)法委托協(xié)議的規(guī)定，對于協(xié)議之外的事項(xiàng)無權(quán)執(zhí)法。
問題三：已實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法的地方有何共同點(diǎn)？
從推進(jìn)方式看，大多是以省委、省政府名義發(fā)布規(guī)范性文件先行先試為主，直接以地方性法規(guī)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）處罰權(quán)的地方較少。
從實(shí)施主體看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一般都成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法事務(wù)，具體牽頭部門不同，如城管部門、住建部門等。
從下放事項(xiàng)看，一般是違法行為易于確定，執(zhí)法程序簡便易行、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展日常管理服務(wù)工作所需要的執(zhí)法事項(xiàng)。
從監(jiān)督機(jī)制看，一般是受上級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法等部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。
從取得的成效看，作為最基層的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在面對環(huán)境信訪及相關(guān)違法行為時(shí)，能夠做到第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間處理，在快速響應(yīng)、后續(xù)督促整改以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府綜合協(xié)調(diào)等方面存在明顯優(yōu)勢，能夠有效解決“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。
從存在的問題看，不同程度存在法律依據(jù)不足、配套支撐不夠、執(zhí)法裝備不足、人員專業(yè)能力不強(qiáng)等問題。
問題四：生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法如何推進(jìn)？
一是明確賦權(quán)依據(jù)，確保能夠放。
依據(jù)《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，交由的行政處罰權(quán)原屬于“縣級人民政府部門”。
根據(jù)生態(tài)環(huán)境部門垂直管理體制改革的有關(guān)精神，縣級生態(tài)環(huán)境部門調(diào)整為設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境部門的派出機(jī)構(gòu)，不再是縣級人民政府的工作部門，也不是行政機(jī)關(guān)，不具備獨(dú)立主體地位。
因此，在沒有法律法規(guī)授權(quán)的情況下，不能僅依據(jù)此條規(guī)定，將生態(tài)環(huán)境行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。
但是，依據(jù)《行政處罰法》第十八條第二款規(guī)定，國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府是行政機(jī)關(guān)，設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門也是行政機(jī)關(guān)，省級人民政府有權(quán)決定設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門的行政處罰權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府行使。
因此，對于地方而言，可通過出臺地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件（如“決定”、“批復(fù)”等文件），依法解決賦權(quán)問題。
二是明確下放范圍，確保放得下。
是否下放不能簡單“一刀切”，要充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、隊(duì)伍能力等差異。
例如，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面經(jīng)濟(jì)體量大、排污單位數(shù)量多、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管任務(wù)重的地區(qū)，如江蘇、浙江等地，除專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)、鎮(zhèn)街無法承接、或者工作量較小、縣級集中行使成本更低的事項(xiàng)外，應(yīng)該按照實(shí)際需要、宜放則放的原則分類實(shí)施。既要遵循違法行為易于確定、執(zhí)法程序簡便易行、充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層網(wǎng)格治理功能的原則，又要結(jié)合開展日常管理服務(wù)工作的需要。
此外，執(zhí)法事項(xiàng)清單還要按照權(quán)力清單動態(tài)管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
三是加強(qiáng)能力建設(shè)，確保接得住。
要積極穩(wěn)妥推進(jìn)處罰權(quán)下放，前提還要推進(jìn)執(zhí)法資源的下放，充分考慮到機(jī)構(gòu)、編制、人才、資金、裝備、技術(shù)等資源的配置。要建立相對穩(wěn)定且與執(zhí)法任務(wù)相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)籌規(guī)范隊(duì)伍管理，利用信息化、智能化、專業(yè)化手段提升基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能。
四是構(gòu)建執(zhí)法機(jī)制，確保管得好。
完善管理制度和執(zhí)法銜接機(jī)制，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法的統(tǒng)籌指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)部門，指導(dǎo)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法工作流程、文書規(guī)范、執(zhí)法培訓(xùn)、執(zhí)法平臺建設(shè)、雙隨機(jī)一公開、三項(xiàng)制度落實(shí)等工作，建立線索移交、案件移送、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通，從而形成監(jiān)管合力，打通監(jiān)管“最后一公里”。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心
2021年7月15日實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》對于行政機(jī)關(guān)如何實(shí)施行政處罰提出了一些新要求。其中，對于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門來說，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道））的行政處罰權(quán)問題需要予以關(guān)注，筆者結(jié)合調(diào)研作一簡要梳理，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）如何行使生態(tài)環(huán)境行政處罰權(quán)提出幾點(diǎn)建議。
問題一：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行使處罰權(quán)的主要依據(jù)是什么？
首先是法律依據(jù)。
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年8月29日修正）第五十四條、第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是一級行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的有關(guān)行政工作，辦理上級人民政府交辦的其他事項(xiàng)。
《中華人民共和國行政處罰法》（2021年1月22日修訂）第十八條規(guī)定，國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。第二十四條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布。
其次是政策參考。
中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》（2016年12月19日發(fā)布）指出，。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，制定目錄向社會公布，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體。
中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（2018年12月4日印發(fā)）指出，要規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，明確承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員，確保責(zé)有人負(fù)、事有人干。
中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》（國務(wù)院公報(bào)2019年第5號）指出，要推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。
中共中央 國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（2021年4月28日），指出要增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)。根據(jù)本地實(shí)際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源。
問題二：現(xiàn)階段實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）處罰權(quán)的主要模式有哪幾種？
筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前主要有三種模式：
第一種，選取典型地市開展試點(diǎn)，以省政府復(fù)函形式規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）處罰權(quán)，典型地區(qū)如江蘇。
2014年11月，江蘇省政府法制辦公室《關(guān)于常熟市開展鎮(zhèn)域相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的復(fù)函》，明確常熟市各建制鎮(zhèn)人民政府集中行使包括食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)。2015年5月，常熟市人民政府《市政府關(guān)于公布第一批鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法集中行使行政處罰權(quán)的通知》，公布了《常熟市第一批鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法集中行使行政處罰權(quán)目錄》。自此，常熟市作為江蘇省首家試點(diǎn)，分批在全市開展鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。
第二種，制定地方性法規(guī)和政府規(guī)范性文件，典型地區(qū)如北京和河北。
以河北為例，中共河北省委辦公廳、河北省人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《河北省推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法改革工作方案》，將點(diǎn)多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法權(quán)限，由省政府制定賦權(quán)清單，按照有關(guān)法律規(guī)定采取相對集中行政處罰權(quán)的方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法權(quán)限，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位。
2020年12月5日，河北省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《河北省生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)清單（2020年版）》，對下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的執(zhí)法事項(xiàng)，“第一責(zé)任層級”全部明確為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。2021年3月31日出臺并與修訂后的《行政處罰法》同時(shí)施行的《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》明確組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處名義依法開展執(zhí)法工作。
第三種，出臺地方性法規(guī)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）受委托實(shí)施生態(tài)環(huán)境類行政處罰權(quán)，典型地區(qū)如重慶。
《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)做好本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的日常監(jiān)督管理、污染源現(xiàn)場監(jiān)督檢查等環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作，規(guī)定市、區(qū)縣的處罰權(quán)分別由市、區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施，區(qū)縣執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處實(shí)施行政處罰。可以看出，重慶生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）處罰權(quán)僅明確“環(huán)境保護(hù)”類的相關(guān)行政處罰，處罰權(quán)來源于區(qū)縣委托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)當(dāng)以區(qū)縣名義開展委托執(zhí)法，執(zhí)法范圍應(yīng)限于行政執(zhí)法委托協(xié)議的規(guī)定，對于協(xié)議之外的事項(xiàng)無權(quán)執(zhí)法。
問題三：已實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法的地方有何共同點(diǎn)？
從推進(jìn)方式看，大多是以省委、省政府名義發(fā)布規(guī)范性文件先行先試為主，直接以地方性法規(guī)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）處罰權(quán)的地方較少。
從實(shí)施主體看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一般都成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法事務(wù)，具體牽頭部門不同，如城管部門、住建部門等。
從下放事項(xiàng)看，一般是違法行為易于確定，執(zhí)法程序簡便易行、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展日常管理服務(wù)工作所需要的執(zhí)法事項(xiàng)。
從監(jiān)督機(jī)制看，一般是受上級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法等部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。
從取得的成效看，作為最基層的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在面對環(huán)境信訪及相關(guān)違法行為時(shí)，能夠做到第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間處理，在快速響應(yīng)、后續(xù)督促整改以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府綜合協(xié)調(diào)等方面存在明顯優(yōu)勢，能夠有效解決“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。
從存在的問題看，不同程度存在法律依據(jù)不足、配套支撐不夠、執(zhí)法裝備不足、人員專業(yè)能力不強(qiáng)等問題。
問題四：生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法如何推進(jìn)？
一是明確賦權(quán)依據(jù)，確保能夠放。
依據(jù)《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，交由的行政處罰權(quán)原屬于“縣級人民政府部門”。
根據(jù)生態(tài)環(huán)境部門垂直管理體制改革的有關(guān)精神，縣級生態(tài)環(huán)境部門調(diào)整為設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境部門的派出機(jī)構(gòu)，不再是縣級人民政府的工作部門，也不是行政機(jī)關(guān)，不具備獨(dú)立主體地位。
因此，在沒有法律法規(guī)授權(quán)的情況下，不能僅依據(jù)此條規(guī)定，將生態(tài)環(huán)境行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。
但是，依據(jù)《行政處罰法》第十八條第二款規(guī)定，國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府是行政機(jī)關(guān)，設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門也是行政機(jī)關(guān)，省級人民政府有權(quán)決定設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門的行政處罰權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府行使。
因此，對于地方而言，可通過出臺地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件（如“決定”、“批復(fù)”等文件），依法解決賦權(quán)問題。
二是明確下放范圍，確保放得下。
是否下放不能簡單“一刀切”，要充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、隊(duì)伍能力等差異。
例如，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面經(jīng)濟(jì)體量大、排污單位數(shù)量多、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管任務(wù)重的地區(qū)，如江蘇、浙江等地，除專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)、鎮(zhèn)街無法承接、或者工作量較小、縣級集中行使成本更低的事項(xiàng)外，應(yīng)該按照實(shí)際需要、宜放則放的原則分類實(shí)施。既要遵循違法行為易于確定、執(zhí)法程序簡便易行、充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層網(wǎng)格治理功能的原則，又要結(jié)合開展日常管理服務(wù)工作的需要。
此外，執(zhí)法事項(xiàng)清單還要按照權(quán)力清單動態(tài)管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
三是加強(qiáng)能力建設(shè)，確保接得住。
要積極穩(wěn)妥推進(jìn)處罰權(quán)下放，前提還要推進(jìn)執(zhí)法資源的下放，充分考慮到機(jī)構(gòu)、編制、人才、資金、裝備、技術(shù)等資源的配置。要建立相對穩(wěn)定且與執(zhí)法任務(wù)相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)籌規(guī)范隊(duì)伍管理，利用信息化、智能化、專業(yè)化手段提升基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能。
四是構(gòu)建執(zhí)法機(jī)制，確保管得好。
完善管理制度和執(zhí)法銜接機(jī)制，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法的統(tǒng)籌指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)部門，指導(dǎo)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法工作流程、文書規(guī)范、執(zhí)法培訓(xùn)、執(zhí)法平臺建設(shè)、雙隨機(jī)一公開、三項(xiàng)制度落實(shí)等工作，建立線索移交、案件移送、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通，從而形成監(jiān)管合力，打通監(jiān)管“最后一公里”。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
