生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)芻議
對于一個國家或地區(qū)而言，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高和空間開發(fā)強(qiáng)度加大，其空間利用效率及環(huán)境質(zhì)量將日益成為綜合決策的重要考量因素。因此，對國土空間進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，實(shí)施土地用途管制非常必要；谕恋匦再|(zhì)和用途，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)也需要明確。不同尺度和類型土地的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核目標(biāo)相互協(xié)調(diào)，最后構(gòu)成生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。2018年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國土空間用途管制職能統(tǒng)一集中到自然資源部，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、考核職能統(tǒng)一集中到生態(tài)環(huán)境部后，生態(tài)環(huán)境管理部門對建立健全生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的要求更加迫切。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元和措施分類
我國目前的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元和措施主要有以下幾類。
第一類是針對環(huán)境要素空間的管控。例如，1998年我國劃定了酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)。2013年之后“大氣十條”“水十條”“土十條”相繼實(shí)施，對污染嚴(yán)重區(qū)域的治理力度空前加大。在大氣領(lǐng)域把京津冀、長三角、珠三角等地劃定為國家大氣污染防治重點(diǎn)地區(qū)，并在一些城市內(nèi)部劃定高污染燃料禁燃區(qū)。在水污染防治領(lǐng)域針對重點(diǎn)地區(qū)、流域?qū)嵤┛偭住⒖偟刂，在各大流域開展水環(huán)境控制單元劃定和實(shí)施斷面水質(zhì)控制。在土壤污染防治領(lǐng)域則根據(jù)農(nóng)用地污染程度劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類。
第二類是針對功能空間的管控。例如，2008年原環(huán)境保護(hù)部頒布了《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，根據(jù)區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能把全國劃分為三級生態(tài)功能區(qū)。2010年國務(wù)院頒布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，在吸納生態(tài)功能區(qū)劃成果的基礎(chǔ)上把全國劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)和限制開發(fā)3類主體功能區(qū)域，并在全國劃定了25個重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。2017年以來生態(tài)環(huán)境部在全國組織開展了省級“三線一單”編制工作，迄今共在全國劃定了優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控和一般管控3類約4萬多個生態(tài)環(huán)境管控單元。
第三類是針對行政空間的管控。將各級行政區(qū)作為政策單元，自上而下層層設(shè)置資源環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行考核。這是一項(xiàng)具有中國特色的環(huán)境空間管控制度，并在2014年正式寫入新修訂的環(huán)境保護(hù)法。隨著我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作不斷深入，迄今國家、省、地市、區(qū)縣等各層級的行政單位均自上而下設(shè)置5年和年度環(huán)境保護(hù)考核目標(biāo)，并納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展五年規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，具體包括大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量考核目標(biāo)，污染物總量控制目標(biāo)，能源、水資源、土地資源“雙控”目標(biāo)等。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控存在的問題
筆者認(rèn)為，目前我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控存在以下幾個方面的問題：
政策單元系統(tǒng)性不足。國土空間規(guī)劃明確提出要建立“五級三類”規(guī)劃體系，其政策單元有“三區(qū)三線”和市級以下的具體規(guī)劃分區(qū)。然而，很多地方既有針對環(huán)境要素的規(guī)劃分區(qū)，比如各類水環(huán)境控制單元和農(nóng)用地優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類劃分等，也有“三線一單”環(huán)境管控單元劃分，還有自己的環(huán)境政策單元，尚需形成一套系統(tǒng)完整的體系。
技術(shù)體系銜接不暢。從邏輯上講，土地用途是制定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的基本依據(jù)，因此生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系應(yīng)基于國土空間規(guī)劃建立。然而自然資源管理部門與生態(tài)環(huán)境管理部門在相關(guān)工作領(lǐng)域仍存在技術(shù)銜接不暢等問題，例如生態(tài)環(huán)境管理部門將生態(tài)空間劃分為生態(tài)保護(hù)紅線和一般生態(tài)空間兩個部分，而自然資源管理部門則將其劃分為生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)。
法規(guī)建設(shè)相對滯后。近年來生態(tài)環(huán)境部在全國組織開展了以“三線一單”為基礎(chǔ)的區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價，自然資源部全面啟動了全國、省級、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作，以及生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地的評估整合工作。然而，無論是哪種類型的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，目前都沒有對應(yīng)的法律要求，立法工作相對滯后。
對建立健全生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的建議
下一階段我國應(yīng)如何建立健全生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系？筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個方面的工作。
一是與國土空間規(guī)劃體系相銜接。國土空間規(guī)劃是我國空間開發(fā)和保護(hù)領(lǐng)域的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系則屬于空間保護(hù)領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，因此要與國土空間規(guī)劃充分銜接，具體包括工作底圖的一致性、同類單元劃分方法的統(tǒng)一性、政策單元的協(xié)調(diào)性、成果圖件的融合性等方面。通過生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃的銜接和融合，共同發(fā)揮資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警作用，并成為規(guī)劃編制、項(xiàng)目準(zhǔn)入、監(jiān)管考核等的重要依據(jù)。
二是通過自上而下多個層級不斷細(xì)化，與國土空間規(guī)劃體系相匹配。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系至少應(yīng)分為國家級、省級、市縣級和具體管控單元4個層級。國家級重在明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體格局，省級可在細(xì)化總體格局的基礎(chǔ)上對地市級行政區(qū)提出生態(tài)環(huán)境管控指標(biāo)，市縣級以下再明確各類自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線、一般生態(tài)空間，人口、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，以及各類環(huán)境要素管控單元邊界，并對每個單元編制具有可操作性的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。
三是堅(jiān)持系統(tǒng)管控和要素管控相結(jié)合。對于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)地和重要流域，從生態(tài)系統(tǒng)完整性出發(fā)進(jìn)行單元劃分，把維持和增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能作為管控目標(biāo)，把生態(tài)保護(hù)和修復(fù)作為工作重點(diǎn)。對于城市開發(fā)邊界、工業(yè)園區(qū)等人口和產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域，要以全面改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)進(jìn)行綜合管控。其他區(qū)域則應(yīng)根據(jù)各環(huán)境要素的空間分異規(guī)律、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和環(huán)境管理需要分別劃分或識別針對環(huán)境要素的管控單元。
四是把生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單作為主要管控抓手。生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單應(yīng)該針對最底層的管控單元制定，成為規(guī)劃審查和項(xiàng)目審批的重要依據(jù)。自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線等禁止類和限制類管控單元應(yīng)該堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，主要編制正面清單，提出生態(tài)保護(hù)和建設(shè)要求。人口、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)及要素管控單元應(yīng)該堅(jiān)持問題導(dǎo)向，主要編制負(fù)面清單，明確限制和禁止的事項(xiàng)。每個要素管控單元均應(yīng)編制針對相應(yīng)環(huán)境要素的準(zhǔn)入清單，加強(qiáng)要素準(zhǔn)入管理。
五是加強(qiáng)立法和頂層設(shè)計(jì)工作。要加快推進(jìn)國土空間規(guī)劃法的立法工作，為生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建立提供工作基礎(chǔ)和指引。加緊生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系立法工作，將相關(guān)要求納入國土空間規(guī)劃法、環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評價法等。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)體系建設(shè)。加快生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺建設(shè)，并籍此對生態(tài)環(huán)境管理部門內(nèi)部的各類分區(qū)進(jìn)行整合，同時推動相關(guān)業(yè)務(wù)流程整合。
2017年到2020年，生態(tài)環(huán)境部在全國組織開展省級“三線一單”編制工作，各地發(fā)布了省級成果和實(shí)施意見，目前正在推動地市級行政區(qū)成果細(xì)化、數(shù)據(jù)更新和落地實(shí)施，此項(xiàng)工作已經(jīng)具有良好的基礎(chǔ)。今后，應(yīng)以“三線一單”為基礎(chǔ)，進(jìn)一步整合其他管控分區(qū)和考核指標(biāo)，形成與國土空間規(guī)劃體系相對應(yīng)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)考核和監(jiān)控體系，使其成為環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心
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