將長江經濟帶作為促進生態(tài)產品價值實現的重要空間載體
【谷騰環(huán)保網訊】習近平總書記在全面推動長江經濟帶發(fā)展座談會上明確要求，要加快建立生態(tài)產品價值實現機制，讓保護修復生態(tài)環(huán)境獲得合理回報，讓破壞生態(tài)環(huán)境付出相應代價。要把需求牽引和供給創(chuàng)造有機結合起來，推進上中下游協(xié)同聯動發(fā)展，強化生態(tài)環(huán)境、基礎設施、公共服務共建共享，引導下游地區(qū)資金、技術、勞動密集型產業(yè)向中上游地區(qū)有序轉移，留住產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)。
長江經濟帶覆蓋我國11省、直轄市，橫跨東中西三大板塊，河湖密布，水系環(huán)繞，擁有豐富的自然資源和獨特完整的自然生態(tài)系統(tǒng)，是我國的生態(tài)安全屏障，也維系著沿江近4億人的生產生活，在經濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。新形勢下，長江經濟帶面臨經濟發(fā)展與生態(tài)產品供給不匹配、生態(tài)產品供給與需求不匹配等區(qū)域發(fā)展不協(xié)調問題。長江經濟帶社會經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質量明顯呈現梯度差異，從上游到下游社會經濟發(fā)展遞增，從上游至下游生態(tài)環(huán)境質量遞減，將會制約長江經濟帶總體經濟快速、持續(xù)發(fā)展和生態(tài)產品價值實現。生態(tài)產品價值實現是主體功能區(qū)戰(zhàn)略實現的抓手，是破解區(qū)域不協(xié)調的重要手段。
筆者認為，充分借力國家戰(zhàn)略，將長江經濟帶作為促進生態(tài)產品價值實現的重要空間載體，以生態(tài)產品價值實現為契機，激發(fā)長江上中游地區(qū)的經濟活力，將會助推長江經濟帶沿線的脫貧攻堅，進一步縮小區(qū)域差距，促進區(qū)域經濟社會協(xié)調發(fā)展。
建立國家生態(tài)產品價值實現綜合試驗區(qū)
2019年1月，國家長江辦正式發(fā)文支持浙江麗水開展生態(tài)產品價值實現機制試點。2019年3月，浙江省人民政府正式印發(fā)《浙江（麗水）生態(tài)產品價值實現機制試點方案》。麗水作為首個國家級生態(tài)產品價值實現機制試點市，成功打造成為引領示范全國的生態(tài)產品價值實現樣板典范。
筆者研究發(fā)現，當前，一些地方縣市開展生態(tài)產品價值實現時，會遇到自身難以突破的瓶頸。除了在技術實踐上加強創(chuàng)新，還需要國家、省級層面系統(tǒng)設計部署和省市兩級聯動協(xié)調機制，統(tǒng)籌指導破解試點過程中的制度約束難題。建議在長江經濟帶建立“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的國家生態(tài)產品價值實現綜合試驗區(qū)，層級間、區(qū)域間協(xié)同發(fā)力破解機制體制創(chuàng)新難題。
一是建議將三江源納入長江國家重大戰(zhàn)略，并列為國家生態(tài)產品價值實現綜合試驗區(qū)。加強頂層設計、中央統(tǒng)籌，為生態(tài)產品價值實現提供制度供給，指導、協(xié)調長江經濟帶流域、區(qū)域之間協(xié)同發(fā)展。二是省級政府負好總責，出臺本省指導意見，并向上爭取相關部委的改革授權和政策支持。選擇工作基礎好、條件較為成熟的縣市開展生態(tài)產品價值實現試點示范，形成地方經驗。三是市、縣黨委政府一把手負責推進實施，把生態(tài)產品價值實現作為黨委和政府的攻堅工作。
創(chuàng)新建立生態(tài)產品價值市場化實現體制機制
有研究表明，長江源頭每年向下游輸送的優(yōu)質淡水占長江流域年總徑流量的25%，當地喪失了許多發(fā)展機會，人均GDP和人均可支配收入遠低于其他地區(qū)。建議統(tǒng)籌考慮長江源區(qū)在長江經濟帶中的生態(tài)功能、水資源重要價值和地方發(fā)展機會成本，探索建立政府主導下的市場化生態(tài)補償創(chuàng)新機制，建立依據生態(tài)保護成效的財政轉移支付制度，實現生態(tài)產品受益地區(qū)共擔生態(tài)保護成本、共謀經濟社會發(fā)展。
美國開展的大規(guī)模土地保護和生態(tài)補償計劃，可稱為“美版退耕還林”，依托競爭機制最大限度地激發(fā)農民參與生態(tài)保護的熱情。建議依托反向競標和績效支付競爭方式，建立政府購買生態(tài)產品的市場化生態(tài)保護補償機制，提高資金的生態(tài)保護效益。
重慶市2018年出臺《重慶市實施橫向生態(tài)補償提高森林覆蓋率工作方案（試行）》，提出2022年森林覆蓋率達55％。通過設置森林覆蓋率這一約束性指標，形成達標地區(qū)和不達標地區(qū)之間的交易需求。主城核心區(qū)江北區(qū)和國家級貧困縣酉陽縣之間開展的森林覆蓋率交易，促進了區(qū)域均衡發(fā)展。此外，重慶市通過制度建設將生態(tài)產品生產功能附載于地票指標，通過地票市場化交易實現生態(tài)產品價值，實現了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等多重效益。
建議探索建立長江流域生態(tài)資源總量和開發(fā)配額制度，推廣深化森林覆蓋率交易制度，將生態(tài)資源總量配額制度深化擴展至濕地、森林等生態(tài)資源類型。建立流域上下游生態(tài)用地開發(fā)配額交易機制，推廣重慶“地票”“林票” 制度，將可流轉的額度作為生態(tài)用地開發(fā)的配額，搭建交易平臺，引導開發(fā)者及使用者購買生態(tài)用地配額。
建立健全生態(tài)產品惠益互利的區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制
由于生態(tài)產品供給區(qū)與受益區(qū)缺乏有效的區(qū)域協(xié)同合作機制，生態(tài)產品市場供需關系難以建立，難以真正建立起跨區(qū)域、跨流域的市場化生態(tài)產品價值實現機制。1994年，浙江省批準在金華設立金磐扶貧開發(fā)區(qū)，規(guī)劃面積2km2，由磐安縣和金華市共同管理、共同經營、共享利益。金華市通過設立開發(fā)區(qū)規(guī)劃劃撥土地供磐安縣發(fā)展工業(yè)，補償磐安縣因生產清潔水源放棄的發(fā)展機會，建立起雙方政府合作的利益共贏機制，有效地控制了上游重點生態(tài)功能區(qū)人口規(guī)模和工業(yè)化發(fā)展開發(fā)強度，也解決了1/10磐安人就業(yè)問題。2015年，磐安縣全面脫貧。
建議長江經濟帶各省（市）依據上下游生態(tài)產品流轉消費關系，建立上下游跨省異地開發(fā)機制，以下游經濟發(fā)展基礎較好省市作為對口幫扶地區(qū)，以上游重點經濟發(fā)展地區(qū)為承載區(qū)，共建異地開發(fā)工業(yè)園，按比例分享GDP、稅收等，促進開發(fā)承載區(qū)經濟收益，實現下游地區(qū)人才、資金、技術向中上游地區(qū)流動。同時，擴大扶持范圍，建立省內協(xié)同開發(fā)機制，建立1個下游市縣對應1個上游市縣的幫扶機制，引導上下游協(xié)同發(fā)展，打造長江經濟帶區(qū)域協(xié)同發(fā)展新樣板。
作者單位：虞慧怡，中國環(huán)境科學研究院；張林波，山東大學
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