如何正確適用未批先建與未審先建?
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2021年12月,生態(tài)環(huán)境部門對執(zhí)法案卷進(jìn)行抽查時(shí),認(rèn)為某縣生態(tài)環(huán)境局對一起“建設(shè)單位未依法向生態(tài)環(huán)境部門申報(bào)環(huán)境影響報(bào)告表就擅自開工建設(shè)”案的適用屬于適用法律條款錯(cuò)誤,應(yīng)當(dāng)適用《環(huán)境影響評價(jià)法(以下簡稱《環(huán)評法》)》第25條,而不應(yīng)適用其第22條第1款。
建設(shè)單位未申報(bào)環(huán)評手續(xù)擅自開工被行政處罰
2018年12月,某公司一新建項(xiàng)目的建設(shè)單位未依法向生態(tài)環(huán)境部門申報(bào)環(huán)境影響報(bào)告表就擅自開工建設(shè)。
2019年4月,建設(shè)單位所在縣生態(tài)環(huán)境局調(diào)查后認(rèn)為,由于建設(shè)單位沒有申報(bào)環(huán)境影響報(bào)告表,從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境部門沒有進(jìn)行審查,從而認(rèn)定其違反了《環(huán)評法》第22條第1款及第25條的規(guī)定。同年6月,該局根據(jù)《環(huán)評法》第31條的規(guī)定對建設(shè)單位進(jìn)行了行政處罰。
之所以產(chǎn)生這種爭議,是由于對《環(huán)評法》第31條第1款和第2款規(guī)定的處罰條件以及第22條第1款和第25條違法行為的特定性缺乏了解引起的。
未報(bào)批與未經(jīng)審查開工建設(shè),適用的法條不一樣
《環(huán)評法》第31條第1款規(guī)定:“建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表,或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請重新審核環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表,擅自開工建設(shè)的,由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令停止建設(shè),根據(jù)違法情節(jié)和危害后果,處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款……”
該款規(guī)定適用的行政處罰對象,一是“未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表,擅自開工建設(shè)”的建設(shè)單位;二是“未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請重新審核環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表,擅自開工建設(shè)” 的建設(shè)單位。
應(yīng)該明確的是,二者針對的都是應(yīng)當(dāng)報(bào)批而沒有報(bào)批(包括沒有重新報(bào)批),也就是建設(shè)單位根本沒有把環(huán)評當(dāng)一回事,沒有履行環(huán)評義務(wù)。前者適用的對象是違反《環(huán)評法》第22條第1款規(guī)定的行為,后者適用的對象是違反《環(huán)評法》第24條規(guī)定的行為。二者均不涉及違反《環(huán)評法》第25條規(guī)定的行為。
《環(huán)評法》第31條第2款關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意,建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的,依照前款的規(guī)定處罰、處分”的規(guī)定,適用的對象才是第25條規(guī)定和第24條第2款規(guī)定的行為。
未報(bào)批而開工建設(shè)主觀惡性更為嚴(yán)重
上述兩行為雖然也是按照《環(huán)評法》第31條第1款的規(guī)定進(jìn)行處罰,但其違法的性質(zhì)和情節(jié)卻與該條第1款規(guī)定有所不同。
第1款規(guī)定的違法行為主觀惡性要比第2款嚴(yán)重。第1款的違法行為人或者根本就沒有做環(huán)境影響評價(jià),或者以前雖然做了環(huán)境影響評價(jià),但建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動后,卻不重新報(bào)批,視法律規(guī)定不存在,也根本不理會生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管,違法行為較難發(fā)現(xiàn),表現(xiàn)為應(yīng)當(dāng)報(bào)批而沒有報(bào)批。
第2款規(guī)定的違法行為,行為人已經(jīng)注意到環(huán)評制度的存在,進(jìn)行了環(huán)境影響評價(jià),并向生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行了申報(bào),只是未經(jīng)“審查或者審查后未予批準(zhǔn)”而開工建設(shè),違法行為較易發(fā)現(xiàn)。
相對前者來說,后者主管惡性較小。在具體執(zhí)法時(shí),雖然對這兩種行為都可按《環(huán)評法》第31條第1款的規(guī)定進(jìn)行處罰,但在引用法律條款時(shí),必須明確行為人到底違反的是哪一條規(guī)定,違反《環(huán)評法》第22條第1款的行為與違反第25條規(guī)定的行為不能混淆。
同時(shí)還應(yīng)注意,雖然違反《環(huán)評法》第22條第1款的未報(bào)批的行為必然導(dǎo)致第25條規(guī)定的未經(jīng)審查,但二者卻不能同時(shí)適用。因?yàn)槲磮?bào)批而開工建設(shè)與未經(jīng)審查而開工建設(shè)是兩個(gè)不同的行為,行為人只能違反一個(gè)規(guī)定,不可能同時(shí)違反兩個(gè)規(guī)定。
作者單位:中國政法大學(xué)

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