固廢跨省域轉(zhuǎn)移，執(zhí)法應(yīng)注意哪些點？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《固廢法》第二十二條第一款規(guī)定跨省域轉(zhuǎn)移固體廢物貯存、處置的，應(yīng)由移出地省級生態(tài)環(huán)境部門商接受地省級生態(tài)環(huán)境部門后作出批準(zhǔn)決定，未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得轉(zhuǎn)移。該條第二款規(guī)定跨省域轉(zhuǎn)移固體廢物利用的，報移出地省級生態(tài)環(huán)境部門備案，移出地通報接受地省級生態(tài)環(huán)境部門。
違反上述規(guī)定，執(zhí)法部門可依據(jù)第一百零二條第一款第五項或第六項及第二款作出處罰。但在實踐中，仍存在不少執(zhí)法爭議，筆者認(rèn)為以下幾個問題應(yīng)予注意。
針對固廢跨省域轉(zhuǎn)移未批準(zhǔn)或未報備的行為，行政處罰不存在級別管轄
批準(zhǔn)或備案執(zhí)行地域管轄。固體廢物非法跨省域轉(zhuǎn)移多發(fā)現(xiàn)在接受地，接受地生態(tài)環(huán)境部門顯然具有相應(yīng)的監(jiān)督管理職責(zé)。僅就固體廢物跨省域轉(zhuǎn)移審批或備案而言，應(yīng)當(dāng)由產(chǎn)生單位向移出地省級生態(tài)環(huán)境部門提出申請或報備案，如出現(xiàn)未經(jīng)批準(zhǔn)或未報備案，違法行為發(fā)生在移出地，根據(jù)《行政處罰法》第二十二條“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關(guān)管轄”，移出地生態(tài)環(huán)境部門具有處罰權(quán)，接受地沒有處罰權(quán)。
但除未經(jīng)批準(zhǔn)或未報備案的程序性違法外，在接受地又發(fā)生污染環(huán)境的行為，接受地生態(tài)環(huán)境部門此時具備相應(yīng)處罰權(quán)。
行政處罰不存在級別管轄。根據(jù)法律，接受申請或備案的行政機關(guān)為省級生態(tài)環(huán)境部門，市縣級無權(quán)作出批準(zhǔn)或予以備案（權(quán)限下放的除外）。
但根據(jù)《固廢法》第一百零二條第一條規(guī)定作出行政處罰的機關(guān)是“生態(tài)環(huán)境主管部門”，并未限定級別。因此，市、縣級生態(tài)環(huán)境部門雖然沒有批準(zhǔn)權(quán)和備案權(quán)，但對固體廢物跨省域轉(zhuǎn)移未經(jīng)批準(zhǔn)或未報備案的行為，享有行政處罰權(quán)。
當(dāng)接受地傾倒、遺撒等行為涉嫌犯罪時，原則上不再行政處罰
除單一未經(jīng)批準(zhǔn)或未報備案的違法行為外，跨省域轉(zhuǎn)移固體廢物可能伴隨傾倒、遺撒等其他多種違法行為。此時，應(yīng)當(dāng)由接受地生態(tài)環(huán)境部門對傾倒、遺撒等其他違法行為實施行政處罰，同時向移出地生態(tài)環(huán)境部門移送涉嫌未經(jīng)批準(zhǔn)或未報備案的證據(jù)或線索，由移出地生態(tài)環(huán)境部門作出處理。
當(dāng)接受地傾倒、遺撒等違法行為嚴(yán)重到涉嫌污染環(huán)境犯罪時，按照刑事優(yōu)先的原則，應(yīng)當(dāng)移送司法機關(guān)處理，原則上不再給予行政處罰。違法行為將被吸收在刑事判決中，通過刑罰和判處罰金的方式予以體現(xiàn)。
當(dāng)然，檢察機關(guān)還可以提起刑事附帶民事訴訟，或環(huán)保公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟。只有當(dāng)公安機關(guān)決定不立案或者撤銷案件，人民檢察院作出不起訴決定，人民法院作出無罪判決時間，才可繼續(xù)啟動行政處罰程序。檢察機關(guān)或?qū)徟袡C關(guān)認(rèn)為移出地生態(tài)環(huán)境部門需要加強監(jiān)管時，也可以依法發(fā)出檢察建議或司法建議。
非法跨省域轉(zhuǎn)移固體廢物通常由產(chǎn)生單位、運輸單位、處置（貯存、利用）單位等共同實施，不同責(zé)任主體根據(jù)違法行為的不同，承擔(dān)的法律責(zé)任不盡相同。
責(zé)任主體行動目標(biāo)一致。僅跨省域轉(zhuǎn)移未經(jīng)批準(zhǔn)或未報備案，由產(chǎn)生單位承擔(dān)法定主體責(zé)任，行政處罰對象應(yīng)當(dāng)是產(chǎn)生單位。生態(tài)環(huán)境部門可以對運輸單位、處置（利用）單位可以提出管理上要求，但上述主體尚不構(gòu)成違法。
跨省域后實施傾倒或其他污染環(huán)境違法行為的，如有產(chǎn)生單位指使、主導(dǎo)并主要受益，則由產(chǎn)生單位單獨接受行政處罰；如因利益驅(qū)使多方合謀、共同受益，應(yīng)共同接受處罰，共同承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪B帶責(zé)任。
跨省域直接目的即為傾倒的，一般不再追究跨省域轉(zhuǎn)移未經(jīng)批準(zhǔn)或未報備案的法律責(zé)任，責(zé)任主體自始至終未準(zhǔn)備跨省域貯存、處置、利用固體廢物。因跨省域傾倒固體廢物的手段相對隱蔽，后果相對嚴(yán)重，往往難以被及時發(fā)現(xiàn)，在行政處罰自由裁量時，應(yīng)將跨省域傾倒的情節(jié)作為從重情節(jié)予以考量。
責(zé)任主體行動目標(biāo)不一致。產(chǎn)生單位準(zhǔn)備跨省域處置或利用固體廢物，但因過失或疏于大意未經(jīng)批準(zhǔn)或未報備案，運輸單位在運輸出省域后沿途丟棄或傾倒的，則應(yīng)追究運輸單位丟棄、傾倒行為的責(zé)任，產(chǎn)生單位承擔(dān)連帶責(zé)任；同時追究產(chǎn)生單位跨省域轉(zhuǎn)移未經(jīng)批準(zhǔn)或未報備案的責(zé)任。此時，產(chǎn)生單位和運輸單位承擔(dān)不同的責(zé)任。
如產(chǎn)生單位已盡合理審查和運輸義務(wù)，將固體廢物送達(dá)至規(guī)范的處置點或利用點。處置單位或利用單位再行非法處置或利用或傾倒的，此時處置單位或利用單位應(yīng)當(dāng)獨立承擔(dān)法律責(zé)任。
對固廢跨省域未備案的處罰，要留足事后備案的合理期限
《固廢法》第二十二條第二款規(guī)定，固體廢物跨省域利用應(yīng)當(dāng)向省級生態(tài)環(huán)境部門備案（之前法律無此規(guī)定）。行政備案通常包括事前備案和事后備案，此種備案屬于事前備案或事后備案，該法條未予明確。該條第一款固體廢物跨省域貯存或處置時明確規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)，不得轉(zhuǎn)移”，但第二款固體廢物跨省域利用時未規(guī)定“未報備案，不得轉(zhuǎn)移”。僅從法律文意理解，法律并不排斥事后備案。
從降低環(huán)境風(fēng)險角度，事前備案確實較為穩(wěn)妥，但目前事前備案難以找到有力的證明或證據(jù)。此外，即便可以事后備案，也需要在合理的期限內(nèi)，比如15個工作日，法律無此規(guī)定。
因此，應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的操作細(xì)則，彌補法律上的空白。就目前而言，從管理角度可以要求產(chǎn)生單位在事前備案，但真要作出具體行政處罰，應(yīng)當(dāng)慎重。筆者認(rèn)為，對固體廢物跨省域利用未備案的處罰，要留足事后備案的合理期限。
作者系浙江省嘉興市生態(tài)環(huán)境局政策法規(guī)與宣教處處長
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