如何正確理解環(huán)評法中“報批”程序？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】環(huán)境影響評價是建設(shè)項目環(huán)境管理的基本法律制度，對違反環(huán)境影響評價制度的行為，均應(yīng)依法予以處罰。如何正確適用“未批先建”的相關(guān)條款，基層執(zhí)法人員對此問題產(chǎn)生了較大爭議。
■案情回放
A縣甲公司一新建項目在未依法向生態(tài)環(huán)境部門申報環(huán)境影響報告表的情況下，于2018年12月擅自開工建設(shè)。2019年4月，A縣生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)調(diào)查后認(rèn)定甲公司的行為違反了《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）第二十二條第一款及第二十五條的規(guī)定。2019年6月，A縣生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)《環(huán)評法》第三十一條第一款的規(guī)定對甲公司作出了以下行政決定：1.責(zé)令停止建設(shè)。2.處罰款XXX元。
最近，有關(guān)部門抽查到此案卷，認(rèn)為此案適用《環(huán)評法》第二十二條第一款屬于適用法律條款錯誤。就此問題，基層生態(tài)環(huán)境部門對建設(shè)單位未依法申報建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）（以下簡稱“環(huán)評文件”），擅自開工建設(shè)違法行為在法律條款適用方面產(chǎn)生了較大分歧。
■意見分歧
第一種觀點(diǎn)：本案中甲公司的行為違反了《環(huán)評法》第二十二條第一款及第二十五條之規(guī)定，應(yīng)根據(jù)《環(huán)評法》第三十一條第一款的規(guī)定，對甲公司的違法行為作出行政處罰。
其理由是，《環(huán)評法》第二十二條第一款僅規(guī)定“建設(shè)單位按照國務(wù)院的規(guī)定報有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批”，而并未明確“未申報環(huán)評文件，不得擅自開工建設(shè)”，只是本法第三十一條第一款規(guī)定，建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)評文件，擅自開工建設(shè)的……應(yīng)當(dāng)給予處罰。這里的“報”對應(yīng)的條款應(yīng)當(dāng)是《環(huán)評法》第二十二條第一款，而這里的“批”對應(yīng)的條款應(yīng)當(dāng)是第二十五條。也就是說，只有第二十二條第一款和第二十五條才能共同構(gòu)成第三十一條中的“報批”。同時，查閱了原國家環(huán)？偩2008年對廣東電網(wǎng)公司茂名500千伏變電站擴(kuò)建工程未向環(huán)保部門依法報批環(huán)境影響報告文件擅自開工建設(shè)作出的《行政處罰決定書》（環(huán)法〔2008〕12號）中也同樣引用了《環(huán)評法》（2002年）第二十二條和第二十五條。
第二種觀點(diǎn)：甲公司的行為違反了《環(huán)評法》第二十五條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本法第三十一條第一款對甲公司的行為作出行政處罰。
其理由是，雖然《環(huán)評法》第二十二條第一款規(guī)定了“建設(shè)單位按照國務(wù)院的規(guī)定報有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批”，但是并未明確“建設(shè)單位未向生態(tài)環(huán)境部門申報環(huán)評文件，不得擅自開工建設(shè)”的情形。而在實際工作中，建設(shè)單位違反了《環(huán)評法》第二十二條第一款中“未申報擅自開工建設(shè)”的行為，也就必然會導(dǎo)致建設(shè)單位違反第二十五條“未經(jīng)審查”而擅自開工建設(shè)的結(jié)果，況且第二十五條也明確規(guī)定了“……未經(jīng)審查的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)”。所以，甲公司的行為違反了《環(huán)評法》第二十五條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《環(huán)評法》第三十一條第一款對甲公司作出行政處罰。
第三種觀點(diǎn)：甲公司的行為違反了《環(huán)評法》第二十二條第一款之規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)該法第三十一條第一款對甲公司作出行政處罰。
其理由是，雖然《環(huán)評法》第二十二條第一款并未明確“未申報環(huán)評文件，不得擅自開工建設(shè)”，但可從本法第三十一條第一款中“未依法報批……擅自開工建設(shè)的，責(zé)令停止建設(shè)，處罰款”的規(guī)定可以看出，在第三十一條第一款中已體現(xiàn)了“擅自開工建設(shè)”的情形，況且《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》（2017年）第二十一條也作出了規(guī)定，即建設(shè)單位有下列行為之一的，依照《環(huán)評法》的規(guī)定處罰：（一）建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表未依法報批或者報請重新審核，擅自開工建設(shè)。
對本案的問題，筆者傾向于第三種觀點(diǎn)。
■案件解析
從《環(huán)評法》第三十一條第一款中未“報批”字面上看，似乎有兩層意思：一是建設(shè)單位要“報”，二是生態(tài)環(huán)境部門要“批”，這就使大家誤認(rèn)為，這里的“報”對應(yīng)的條款就是本法第二十二條第一款，而這里的“批”，對應(yīng)的條款就是本法第二十五條，只有第二十二條第一款和第二十五條才能共同構(gòu)成第三十一條第一款中“報批”，這也是第一種觀點(diǎn)的主要理由。
就此問題，我們從第三十一條第一款中的“報批”二字上分析，第一種觀點(diǎn)似乎確有一定道理。但是《環(huán)評法》第三十一條第二款已明確規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，依照前款的規(guī)定處罰、處分。
對此，我們不難發(fā)現(xiàn)，《環(huán)評法》第三十一條第二款內(nèi)容對應(yīng)的是本法第二十五條或第二十四條第二款，而第三十一條第一款內(nèi)容才是對應(yīng)的是本法第二十二條第一款或第二十四條第一款。所以，第一種觀點(diǎn)是錯誤的。
針對第二種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，《環(huán)評法》第二十二條第一款是純粹的義務(wù)性條款，雖然在本條中沒有明確規(guī)定“未申報環(huán)評文件，不得擅自開工建設(shè)”，但從《環(huán)評法》第三十一條第一款中“未依法報批……擅自開工建設(shè)的，責(zé)令停止建設(shè)，處罰款”的規(guī)定可以看出，違反了第二十二條第一款，則要根據(jù)第三十一條第一款處罰，其實已體現(xiàn)了“擅自開工建設(shè)”的情形。這個問題我們也可以從2017年新修改的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》得到印證，即本條例第二十一條規(guī)定，建設(shè)單位有下列行為之一的，依照《環(huán)評法》的規(guī)定處罰：（一）建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表未依法報批或者報請重新審核，擅自開工建設(shè)。
所以，筆者認(rèn)為，在《環(huán)評法》三十一條第一款和第二款分別將“未報批”和“已申報而未予批準(zhǔn)的，不得開工建設(shè)”違法行為已經(jīng)羅列得比較清楚。即使建設(shè)單位違反《環(huán)評法》第二十二條第一款“未申報環(huán)評文件”，擅自開工建設(shè)的行為，必然會導(dǎo)致建設(shè)單位違反第二十五條“未經(jīng)審查”而擅自開工建設(shè)問題，也不得以第二十二條第一款中沒有明確規(guī)定“未申報環(huán)評文件，不得擅自開工建設(shè)”為由而引用第二十五條。所以，第二種觀點(diǎn)也是錯誤的。
綜上，鑒于本案的“未批先建”情形，筆者認(rèn)為，甲公司的行為違反了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》（2017年）第九條第一款和《環(huán)評法》第二十二條第一款的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》（2017年）第二十一條第一項以及《環(huán)評法》第三十一條第一款的規(guī)定，對甲公司的違法行為作出行政處罰。
作者單位：四川省巴中市通江生態(tài)環(huán)境局
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