關于“未驗先投”環(huán)境違法案件的法律適用問題
【谷騰環(huán)保網訊】自《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》修訂以來，在各級生態(tài)環(huán)境部門查處的案件中，“未批先建”和“未驗先投”案件占了很大比例。究其原因，主要還是因為建設項目審批手續(xù)是環(huán)境管理的第一個門檻，多數企業(yè)存在法律認識不足、環(huán)境管理重視不夠的問題，導致違反建設項目“三同時”的案件時有發(fā)生。同時，對“未驗先投”違法行為案件的查處還存在一些爭議，撰寫本文的主要目的，也是希望通過分析和討論，提出相應的觀點，供大家參考。
“未驗先投”環(huán)境違法行為涉及的主要法律規(guī)定
《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四十一條規(guī)定：“建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應當符合經批準的環(huán)境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置”。
《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十九條規(guī)定：“編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設項目，其配套建設的環(huán)境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用。”第二十三條第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環(huán)境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。”
“未驗先投”環(huán)境違法行為的主要類型
從前述法律規(guī)定可以看出，“未驗先投”違法行為實質上是對于違反建設項目“三同時”有關要求的環(huán)境違法行為的統(tǒng)稱。在執(zhí)法實踐中，大概分為以下幾種情況：
一是沒有建設應該建設的配套環(huán)境保護設施就投入生產的；
二是雖然同時建設了配套的環(huán)境保護設施，但未經驗收就投入生產的；
三是雖然同時建設了配套的環(huán)境保護設施，但驗收不合格就投入生產的；
四是雖然同時建設了配套的環(huán)境保護設施，但在驗收過程中通過弄虛作假而驗收合格，并投入生產的。
上述四種情形中，最常見的是第一種和第二種，我們常常說到，“未批先建”環(huán)境違法行為和“未驗先投”環(huán)境違法行為就像是孿生兄弟：如果一個建設項目發(fā)生了“未批先建”環(huán)境違法行為，那么這個建設只要正式投產，那一定存在“未驗先投”的環(huán)境違法行為；如果一個建設項目存在“未批先建”環(huán)境違法行為，但是卻完成了環(huán)境保護設施竣工驗收，那么這個項目的竣工驗收一定存在造假行為。
能得出這樣的結論，主要原因還是環(huán)境影響評價制度本身來決定的。建設項目要實施環(huán)境保護竣工驗收，就必然要有驗收的依據和條件，而驗收的依據中，環(huán)評文件的批復是必不可少的要件。
在環(huán)境影響評價制度體系中，環(huán)境影響評價文件（報告書和報告表）是企業(yè)的自主承諾，而環(huán)境行政主管部門對環(huán)境影響評價文件的批復則是確定項目合法性的法定文件，缺少環(huán)境行政主管部門批復的建設項目，其組織實施的竣工驗收就會缺乏法定依據。
“未驗先投”環(huán)境違法行為的法律特征及構成要件
1.“未驗先投”環(huán)境違法行為是一種不作為的違法行為。在實踐中，發(fā)生“未驗先投”環(huán)境違法的原因，是企業(yè)和有關生產經營單位沒有按照法律規(guī)定的要求組織開展竣工驗收就進行項目投產，從違法的根本性來看，這是一種怠于履行法定義務的不作為式違法。
2.“未驗先投”環(huán)境違法行為具有連續(xù)性和持續(xù)性。企業(yè)和有關生產經營單位沒有按照法律規(guī)定的要求組織開展竣工驗收就進行項目投產，其在生產經營期間就會導致“未驗先投”的狀態(tài)持續(xù)存在，因此“未驗先投”環(huán)境違法行為具有連續(xù)性和持續(xù)性的特點，生態(tài)環(huán)境部出臺的有關執(zhí)法解釋也持相同觀點。（參見：原環(huán)境保護部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2018〕31號））
3.“未驗先投”環(huán)境違法行為的構成要件。根據《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用……”。從該規(guī)定可以看出，構成“未驗先投”環(huán)境違法需要同時具備二個大前提，一是企業(yè)違反了建設項目“三同時”要求，二是“建設項目正式投產或使用”。如果建設項目已經建成，但尚未正式投產，則不構成“未驗先投”違法行為。
阻斷“未驗先投”環(huán)境違法行為連續(xù)性的法定事由
雖然“未驗先投”違法行為具有連續(xù)性和持續(xù)性的特征，但是這并不代表“未驗先投”違法狀態(tài)會永遠持續(xù)存在，“未驗先投”違法狀態(tài)可能會因為發(fā)生法定事由而中斷，主要有以下幾種情況：
一是企業(yè)依法完成建設項目環(huán)境保護竣工驗收。這是最常見的情況，在履行完畢“三同時”相關要求后，“未驗先投”違法行為就不再存在。
二是企業(yè)永久性停產（亦或長期性停產）或關閉。如果企業(yè)已經實施了“未驗先投”違法行為，但“投產或生產”行為已經終結的，則“未驗先投”違法行為就不再具有連續(xù)性，根據《行政處罰法》第三十六條規(guī)定，“違法行為在二年內未被發(fā)現的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算”，企業(yè)如果生產行為終結，就表示“未驗先投”行為已經終了，則應當根據正式停止生產的時間來計算行政處罰的追溯時效。
這一情況常見于企業(yè)整頓、合并過程中發(fā)生的停產，以及在有關自然保護地范圍內發(fā)生的保護措施管控調整被勒令停產等情形。在此情形下，執(zhí)法機關需要充分考慮建設項目是暫時性停產整治還是永久性停產、或停業(yè)等客觀條件，依法作出處理。
三是因“未驗先投”違法行為被責令改正后拒不改正的。該情況比較特殊，但在執(zhí)法實踐中會經常遇到，例如：某企業(yè)因“未驗先投”違法行為被處以罰款、同時被責令改正，但是在該處罰決定執(zhí)行完畢后、在責令改正的期限內未進行履行建設項目環(huán)境保護竣工驗收手續(xù)拒不改正的，行政執(zhí)法機關在下一次檢查中發(fā)現企業(yè)仍然存在“未驗先投”違法行為的，該如何處理呢？
首先需要明確的是，在行政執(zhí)法機關已經作出“責令改正”的行政命令的情況下，“未驗先投”環(huán)境違法行為已經被發(fā)現并作出處理，“責令改正”的行政命令對“未驗先投”違法行為連續(xù)性就產生了法定的中斷事由。因此，即使《行政處罰法》規(guī)定“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，在我們舉例的案件中發(fā)現企業(yè)拒不改正“未驗先投”的違法行為，是可以再次作出處理的。
另外比較有爭議的一個問題就是，發(fā)生法定中斷事由以后，如果在二次執(zhí)法檢查時與前一次“責令改正”期限屆滿的時間間隔超過二年，能否適用行政處罰關于追溯時效的規(guī)定，目前尚未有具體的規(guī)定。我們認為雖然前一次責令改正的行政命令有具體的改正期限，但是并沒有改變“未驗先投”違法行為具有連續(xù)性的特點，在后續(xù)的執(zhí)法檢查中，如果發(fā)現企業(yè)存在“未驗先投”且具有連續(xù)性的，依然可以作出處理。
作者系云南弘石律師事務所專職律師
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