是否為“建設項目”,法律是怎么認定的?
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《環(huán)境影響評價法》第三十一條及《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條等規(guī)定了“未批先建”“未驗先投”等環(huán)境違法行為應當給予行政處罰的情形，其適用前提之一是案涉項目屬于建設項目。那么，在環(huán)境執(zhí)法中如何正確理解并判定是否屬于“建設項目”？
目前，環(huán)境管理法律法規(guī)并未對建設項目的定義沒有作出明確規(guī)定。自1979年頒布的《環(huán)境保護法（試行）》首次確立建設項目環(huán)境影響評價制度以來，以后陸續(xù)制定的各項環(huán)保法律、行政法規(guī)，均含有建設項目環(huán)境影響評價的原則規(guī)定，但對于建設項目的內涵則沒有作出明文規(guī)定！对瓏噎h(huán)境保護總局關于執(zhí)行建設項目環(huán)境影響評價制度有關問題的通知》曾專門明確，《建設項目環(huán)境保護管理條例》所稱的“建設項目”是指：按固定資產(chǎn)投資方式進行的一切開發(fā)建設活動，包括國有經(jīng)濟、城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟、聯(lián)營、股份制、外資、港澳臺投資、個體經(jīng)濟和其它各種不同經(jīng)濟類型的開發(fā)活動。但此份規(guī)范性文件已于2016年7月廢止（詳見《關于廢止部分環(huán)保部門規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》。此后，《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2016年，征求意見稿）》又界定了“建設項目”的范疇：納入本名錄中建設項目，是指在開發(fā)建設、運營和退役過程中，人類活動導致環(huán)境要素發(fā)生變化（包括有利和不利）的開發(fā)建設工程。
“建設項目”的內涵應作廣義理解。《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2021年版）列明了五十五大類、173小類項目的環(huán)評類別，所列項目既有工程項目、建筑物建設，還包括設施、設備的建設安裝等。如：《中華人民共和國環(huán)境影響評價法修改解讀與釋義》（中國民主法制出版社）指出，建設項目包羅萬象，大到投資上百億元、上千億元的水電站、核電站、高鐵，小到投資數(shù)萬元的餐飲以及一般社區(qū)服務項目。上海市第一中級人民法院在“上海馳瀛電器有限公司與上海市崇明區(qū)生態(tài)環(huán)境局環(huán)保二審行政案”裁判認為：在法律、行政法規(guī)對建設項目的內涵沒有作出直接、明確規(guī)定的情況下，應當結合法律、行政法規(guī)的立法目的和相關法律體系的制度構架來理解法律術語的含義。根據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》第一條的規(guī)定，該條例的立法目的是防止建設項目產(chǎn)生新的污染、破壞生態(tài)環(huán)境。……上訴人所從事的電流互感器生產(chǎn)屬于《管理名錄》中所列的“電氣機械及器材制造”項目，且該《管理名錄》中所列項目不僅僅限于建筑物的新建、改建、擴建或安裝大型設備。
建設項目環(huán)境影響評價類別的判定應按照《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》并充分結合其生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品及項目對環(huán)境的影響程度等要素進行綜合考慮。如：“崔冬芬與臺州市生態(tài)環(huán)境局、臺州市人民政府行政監(jiān)察(監(jiān)察)一審行政案”，法院裁判認為：《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》第十一大類“造紙和紙制品業(yè)”，對“紙漿、溶解漿、纖維漿等制造；造紙（含廢紙造紙）”，規(guī)定依法應當編制環(huán)境影響報告書，原告從事草紙加工生產(chǎn)屬第十一大類“造紙和紙制品業(yè)”，應當編制環(huán)境影響報告書。“唐麗軍、原沅江市環(huán)境保護局環(huán)境保護行政管理(環(huán)保)再審審查與審判監(jiān)督行政案”，法院認為：建設項目應作廣義理解，本案中的珍珠養(yǎng)殖是借用外物，在大水域中固定一小水域對珍珠載體母貝進行投餌養(yǎng)殖，符合網(wǎng)箱、網(wǎng)圍等投餌養(yǎng)殖的要素，本案珍珠養(yǎng)殖行為應屬于網(wǎng)箱、網(wǎng)圍等投餌養(yǎng)殖行為，應當認定為建設項目。……申請人在該水域進行珍珠養(yǎng)殖，對水域的環(huán)境有可能造成影響，應當提交《建設項目環(huán)境影響報告表》。
作者工作單位：廣東省惠州市生態(tài)環(huán)境局
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