是“未依法報批”還是“未經(jīng)批準”？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】在近日有關(guān)媒體通報的“生態(tài)環(huán)境典型案例”中，某市生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員在檢查中發(fā)現(xiàn)，A公司一新建項目在環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準的情況下，主體工程已建設(shè)完成，廢水處理設(shè)施正在建設(shè)中。遂認定，A公司上述行為違反了《環(huán)境影響評價法》第二十五條規(guī)定。
筆者從案例內(nèi)容介紹中發(fā)現(xiàn)，A公司在項目建設(shè)前期即與第三方環(huán)評機構(gòu)簽訂環(huán)評編制合同，但因土地手續(xù)等原因遲遲未完成環(huán)境影響報告書（表）的編制工作，致使該項目環(huán)境影響評價文件未能在項目開工之前報生態(tài)環(huán)境部門審批，擅自開工建設(shè)。
對于A公司的違法行為，應(yīng)當(dāng)認定為“未依法報批”？還是“未經(jīng)批準”？在處罰時又如何正確適用法律法規(guī)的相關(guān)條款？
“未依法報批”“未經(jīng)批準”是生態(tài)環(huán)境部門在查處“未批先建”違法行為中常常遇到的兩種情形，這也是基層執(zhí)法中爭議最多的問題。
筆者結(jié)合基層工作實際，對處罰這兩種（情形）違法行為究竟引用哪一法條進行了分析。
哪種情況屬于“未依法報批”？
《環(huán)評法》第二十二條第一款雖然規(guī)定了建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）由建設(shè)單位報有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門審批，但建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在什么時間節(jié)點將環(huán)境影響報告書（表）報送生態(tài)環(huán)境主管部門并能獲得審批呢？對此問題，本法并沒有規(guī)定。
關(guān)于建設(shè)單位報批（申報）環(huán)境影響報告書（表）的時間節(jié)點，《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第九條第一款規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在開工建設(shè)前將環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表報有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門審批。”
據(jù)此，只要項目未在開工建設(shè)之前向生態(tài)環(huán)境主管部門報批（申報）環(huán)境影響報告書（表）而擅自開工建設(shè)的，其行為即構(gòu)成“擅自開工建設(shè)”的違法行為。
實踐中，未依法報批環(huán)境影響報告書（表），擅自開工建設(shè)，其主要有以下三種情形：一是在項目開工建設(shè)前未依法編制環(huán)境影響報告書（表）。二是與第三方環(huán)評機構(gòu)簽訂環(huán)評編制合同，環(huán)境影響報告書（表）還未編制完成。三是雖然編制完成了環(huán)境影響報告書（表），但未向有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門報送。
哪種情況屬于“未經(jīng)批準”擅自開工建設(shè)？
根據(jù)原國家環(huán)保總局《關(guān)于如何認定建設(shè)項目“未經(jīng)批準”即擅自建設(shè)問題的復(fù)函》的解釋，《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十五條中的“未經(jīng)批準”包括兩種情況：一是建設(shè)單位已報送，但生態(tài)環(huán)境部門尚未作出是否同意的審批決定；二是生態(tài)環(huán)境部門已作出不同意的審批決定。
兩種情形能否使用同一法條處罰？
在處理“未批先建”這一違法行為時，有的執(zhí)法人員認為，對于“未經(jīng)批準”擅自開工建設(shè)的，已包含了“未依法報批”環(huán)境影響報告書（表）擅自開工建設(shè)這種情形。所以，對于“未依法報批”環(huán)境影響報告書（表），擅自開工建設(shè)的，在引用違反的法律條款應(yīng)當(dāng)是《環(huán)評法》第二十五條，而不是第二十二條第一款，引用的處罰條款就是《環(huán)評法》第三十一條第一款。
筆者認為，在實際工作，對于建設(shè)項目“未經(jīng)批準”而擅自開工建設(shè)的情形雖然也包含了“未依法報批”擅自開工建設(shè)這種情形，但在《環(huán)評法》的三十一條第一款和第二款已分別將“未依法報批”和“未經(jīng)批準”不得開工建設(shè)的行為已經(jīng)羅列得比較清楚。我們可以從2017年新修改的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》得到印證，即本條例第二十一條規(guī)定，建設(shè)單位有下列行為之一的，依照《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定處罰：（一）建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表未依法報批或者報請重新審核，擅自開工建設(shè)。（二）建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表未經(jīng)批準或者重新審核同意，擅自開工建設(shè)。
對此問題，我們不難發(fā)現(xiàn)，《環(huán)評法》第三十一條第二款內(nèi)容對應(yīng)的是本法第二十五條或第二十四條第二款，而第三十一條第一款內(nèi)容對應(yīng)的是本法第二十二條第一款或第二十四條第一款。
筆者發(fā)現(xiàn)，被認定為“未經(jīng)批準”擅自開工建設(shè)的，基層執(zhí)法人員常常根據(jù)《環(huán)評法》第三十一條第一款對當(dāng)事人進行了處罰。
而筆者認為，《環(huán)評法》第三十一條第一款規(guī)定的是“未依法報批”擅自開工建設(shè)的處罰情形，雖然第三十一條第二款規(guī)定: “環(huán)境影響報告書（表）未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，依照前款的規(guī)定處罰、處分。”但是對于“未經(jīng)批準”擅自開工建設(shè)的情形，不得引用《環(huán)評法》第三十一條第一款對當(dāng)事人處罰，應(yīng)當(dāng)引用《環(huán)評法》第三十一條第一款和第二款進行處罰較為準確。
綜上，筆者認為，A公司的情形應(yīng)當(dāng)屬于“未依法報批”環(huán)評文件，擅自開工建設(shè)，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)《環(huán)評法》第三十一條第一款，對A公司 “未批先建”的行為作出行政處罰決定。
作者單位：劉波 四川省巴中市恩陽區(qū)人民法院；劉永濤 四川省巴中市通江生態(tài)環(huán)境局
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