生態(tài)環(huán)境損害賠償金交由社會組織管理，靠譜嗎？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】近日，中環(huán)報記者來到河北省承德市隆化縣茅荊壩鎮(zhèn)老局子村礦山跡地，如果不是現(xiàn)場立有標識牌，很難識別出這里是曾經(jīng)那片“灰頭土臉”、死氣沉沉的礦山。
種植油松3330株，云杉6367株，沙棘32022株，爬山虎11140株……僅用了小半年時間，這里便草木蔓發(fā)、滿目蒼翠，像極了一處隱匿于山間的秘境。
礦山修復前后
“這意味著，我們對這筆生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理與使用的‘最后一公里’完成了。”在茅荊壩鎮(zhèn)老局子村無責任主體礦山跡地礦山地質環(huán)境治理工程項目（以下簡稱礦山修復項目）的驗收會上，中華環(huán)境保護基金會副秘書長王振剛說道。
礦山修復跟中華環(huán)境保護基金會有什么關系？社會組織為何會管理一筆生態(tài)環(huán)境損害賠償金？
時間回溯至2020年底，中華環(huán)保聯(lián)合會訴中國石油化工股份有限公司北京燕山分公司（以下簡稱燕山石化）環(huán)境污染責任糾紛環(huán)境民事公益訴訟一案中，燕山石化支付了225.3472萬元作為生態(tài)環(huán)境損害賠償金。北京第四中級人民法院指定中華環(huán)境保護基金會作為這筆資金管理者，將其專項用于生態(tài)環(huán)境保護、修復、治理，防治生態(tài)環(huán)境污染，支持環(huán)境公益事業(yè)。
由社會組織管理使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金，并建立相應的管理制度，這在環(huán)境民事公益訴訟領域尚屬首次。對于這筆資金，社會組織怎么管、能不能用好，當時很多人心中都打了一個問號，而如今，這些疑問有了答案。
錢花哪兒了？
中華環(huán)境保護基金會對礦山修復項目的資助金額為176.01萬元。
據(jù)了解，中華環(huán)境保護基金會對生態(tài)環(huán)境修復項目的選擇極為慎重。“首先，這筆生態(tài)環(huán)境損害賠償金的來源是一起發(fā)生在京津冀區(qū)域的案件，我們還是希望能盡量用于京津冀區(qū)域的生態(tài)環(huán)境修復；其次，礦山修復一直是生態(tài)環(huán)境修復治理的一個重要內容，尤其作為礦業(yè)大省的河北，中央生態(tài)環(huán)保督察多次通報礦山問題，我們就想把這筆錢用在刀刃上；最后，資金最終落地隆化縣茅荊壩鎮(zhèn)老局子村礦山跡地，可解地方生態(tài)之困。”王振剛介紹。
礦山修復項目驗收會現(xiàn)場
河北省承德市隆化縣副縣長陳盛告訴記者，近年來，隆化縣確定了以溫泉等自然資源為基礎，打造國家級康養(yǎng)旅游度假區(qū)的發(fā)展方向。然而，轄區(qū)內老局子村礦山跡地受歷史采石活動影響，產(chǎn)生了大量零散分布的裸露采面、平臺、廢石渣堆等，與周邊自然景觀形成較大反差，且易引發(fā)地質災害。修復治理急需提上日程。
2022年9月，中華環(huán)境保護基金會收到隆化縣自然資源和規(guī)劃局關于老局子村無責任主體礦山跡地修復工程資金的申請，經(jīng)考察論證，同年12月27日決定資助此項目。
賠償金剩余部分資金用于資助一起由社會組織提起的環(huán)境公益訴訟中的環(huán)境損害鑒定費用。
如何保證專款專用？
生態(tài)環(huán)境損害賠償金交由社會組織管理，大家最關心的問題莫過于能不能做到專款專用，這筆錢會不會最終進了個人的腰包？
建章立制是關鍵。
為有效監(jiān)管和規(guī)范使用此筆生態(tài)環(huán)境損害賠償金，中華環(huán)境保護基金會成立了由學者、法官、律師、環(huán)境科技專家組成的基金管理委員會，并制定了生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理使用辦法。
記者注意到，管理辦法對人員分工、資金使用、監(jiān)督管理及信息公開等均加以規(guī)制。例如，接受北京第四中級人民法院及社會公眾的監(jiān)督，資金使用后，需向北京第四中級人民法院提供工作進展和資金使用情況說明；涉及的項目工作經(jīng)費如人員費用、差旅費、會議費等從嚴控制；資金涉及的項目工作人員不得利用資金和職務行為謀取私利；資金以“環(huán)境公益訴訟生態(tài)環(huán)境損害賠償與修復資金”名義在中華環(huán)境保護基金會賬戶下單設科目管理。
資助項目確定后，還需要繼續(xù)監(jiān)管嗎？以礦山修復項目為例，中華環(huán)境保護基金會邀請了環(huán)境法律、礦山修復和工程造價相關領域共7名專家，就隆化縣提報的可行性研究報告和工程設計方案從相關性、專業(yè)性和合理性3個維度進行論證，并出具專家意見。項目實施期間，中華環(huán)境保護基金會領導和工作人員曾多次到現(xiàn)場，考察項目是否按照目標進行。
在資助社會組織支付鑒定費方面，中華環(huán)境保護基金會也進行了風險規(guī)避。鑒定費沒有交給原告，而是直接打到了法院指定賬戶。
此例具有可復制性嗎？
生態(tài)環(huán)境損害賠償金，到底該交給誰進行管理使用？聚焦到環(huán)境民事公益訴訟領域，這一問題尚未有定論，各地做法不一。由國家財政、相關政府部門或人民法院接收管理，是目前常見的做法。
這些做法雖有可取之處，但也有各自的弊端。例如，交由地方財政，易出現(xiàn)流程審批復雜、支取靈活性較差等問題；交由法院管理，則是讓法官做了財務人員的工作，大量瑣碎性事務不利于法院司法審判工作的正常進行；交由地方政府有關部門管理，由于部門職責所限，擔心超越職權使用資金，往往導致賠償金“躺在賬上睡覺”，難以發(fā)揮應有作用。
北京第四中級人民法院將這筆生態(tài)環(huán)境損害賠償金交由中華環(huán)境保護基金會管理，試圖探索生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用的一條新路。如今，中華環(huán)境保護基金會交了答卷。那么，社會組織在生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理使用方面有優(yōu)勢嗎？
“高效且靈活。”這是隆化縣自然資源和規(guī)劃局局長姜國鋒的評價。這筆用于礦山修復的資金避免了行政機關復雜的審批流程、減輕了人民法院的負擔，不到一年時間便解決了“老大難”問題。
“這筆生態(tài)環(huán)境損害賠償金總額雖然不多，但是中華環(huán)境保護基金會使用的兩個方向，恰好彌補了生態(tài)環(huán)境保護的部分短板。”中華全國律師協(xié)會環(huán)境資源與能源法專業(yè)委員會主任、律師周塞軍認為，一方面，“誰污染誰治理”，但如果找不到責任主體怎么辦？由當?shù)卣迯。但對于一些縣級政府來說，財政壓力較大，這就陷入了困局。另一方面，社會組織進行環(huán)境公益訴訟，一個重要開銷便是生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定費。然而，很多社會組織都面臨生存困難，哪有錢支付這筆高昂費用？中華環(huán)境保護基金會都可以妥善解決。
此外，相關專家認為，基金會作為社會組織，可以減少行政干預，吸納社會各界專家學者的意見，使管理更加科學；基金會內設專門財務人員和管理人員，使資金使用專業(yè)、高效；由于社會組織接受全社會監(jiān)督的屬性，每一筆經(jīng)費的流向都要公之于眾，確保了賠償金使用的公開、透明。
周塞軍認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償只是一種手段，修復受損的生態(tài)環(huán)境才是索賠的最終目的，這也是環(huán)境公益訴訟制度設立的初心。經(jīng)過了多年探索，生態(tài)環(huán)境公益訴訟的前端已趨于成熟，例如，審判規(guī)則等日漸完善。然而，后端關于生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理使用規(guī)則卻比較模糊，有的因管理不當甚至成了‘僵尸’資金，這就違背了環(huán)境公益訴訟制度的初心。“由基金會這樣的社會組織幫助生態(tài)環(huán)境損害賠償走完‘最后一公里’，是一個值得繼續(xù)探索的路徑。”
為何此方式鮮有嘗試？
不是沒有人嘗試，只是往往陷入困局。
某市人民法院環(huán)境資源法庭庭長表示，曾經(jīng)想把生態(tài)環(huán)境損害賠償金交由社會組織管理，但面臨一個質疑：有法律依據(jù)嗎？
2015年，新修訂后的《環(huán)境保護法》規(guī)定，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，掃除了社會組織訴訟主體資格的障礙，對社會組織在前端參與環(huán)境公益訴訟進行了明確。黨的十九大進一步提出，要構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系？梢钥闯觯膭瞽h(huán)保社會組織參與環(huán)境治理的宏觀政策環(huán)境正在形成。
然而，在環(huán)境民事公益訴訟中，生態(tài)環(huán)境損害賠償金的接收、使用、管理和監(jiān)督?jīng)]有統(tǒng)一的法律規(guī)定。尤其針對社會組織是否可以參與管理生態(tài)環(huán)境損害賠償金、如何參與等，相關法律法規(guī)鮮少提及。記者僅在《最高人民法院關于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第三十六條中找到一絲關聯(lián)：人民法院判令被告支付的生態(tài)環(huán)境修復費用以及生態(tài)環(huán)境服務功能損失賠償金等款項，可以由環(huán)境公益訴訟專項基金或者專項資金賬戶等受領。由公益基金會設立專項基金便屬于這種情形。
一方面，法律法規(guī)尚不明確；另一方面，有能力管好用好生態(tài)環(huán)境損害賠償金的社會組織是稀缺資源。
根據(jù)《2022中國環(huán)保公益組織現(xiàn)狀調研》顯示，我國有環(huán)保公益組織約18085家，有民政注冊的生態(tài)環(huán)境類社會組織約7000家。參與調研的組織2021年收入中位數(shù)為11萬元，專職人員中位數(shù)為3人。其中，年度收入在0—5萬元（不含5萬元）的組織占總數(shù)的38％，僅有18％的組織2021年度收入達100萬元及以上，10家達千萬級。
如果要選擇一家“靠譜”的社會組織管理生態(tài)環(huán)境損害賠償金，其至少要具備運轉較好、具備一定規(guī)模、在民政部注冊且有較高評級、有資金管理的專業(yè)能力等條件。但目前來看，對于很多社會組織來說，生存才是頭等大事。
“像公益基金會這樣的社會組織，如果可以持續(xù)地做這件事，就可以吸納這些資金成為一個資金池，可以起到賠償專項資金蓄水池和供水池的作用，讓生態(tài)環(huán)境損害賠償中的小金額聚合發(fā)揮大能量。此外，發(fā)展成熟后，還可以聯(lián)動各地基金會，使這些資金取之于自然、用之于自然。”周塞軍說道。
是孤例還是趨勢？我們拭目以待。
（中國政法大學檢察公益訴訟研究基地主任、教授王燦發(fā)，南京環(huán)境資源法庭副庭長姜立對此文亦有貢獻）
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