新《稽查辦法》施行促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范高效
圖為江蘇省蘇州市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法局開展案卷稽查工作。 鄭興春供圖
編者按
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】生態(tài)環(huán)境部近日印發(fā)新修訂的《生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法稽查辦法》（以下簡(jiǎn)稱新《稽查辦法》），在稽查定義、內(nèi)容、程序和流程、責(zé)任體系等方面作出修改。
新《稽查辦法》一經(jīng)發(fā)布，便在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法系統(tǒng)引發(fā)熱烈討論。各地執(zhí)法人員積極踴躍來(lái)電投稿，表達(dá)觀點(diǎn)分享見(jiàn)解。本報(bào)對(duì)其中有代表性的觀點(diǎn)進(jìn)行摘登，展示一線執(zhí)法人員從不同角度對(duì)新《稽查辦法》修訂內(nèi)容的理解，結(jié)合稽查工作中的實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行解析解讀，強(qiáng)化普法宣傳，推進(jìn)新《稽查辦法》的貫徹落實(shí)。
■四川省生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法總隊(duì)楊明凡：
稽查不是“走過(guò)場(chǎng)”而是“見(jiàn)真章”
新《稽查辦法》第十六條第二款中規(guī)定，稽查單位可適時(shí)采取“回頭看”等方式對(duì)整改完成情況進(jìn)行抽查復(fù)核。筆者認(rèn)為，執(zhí)法稽查作為執(zhí)法工作的“后半篇文章”，促進(jìn)了執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明、廉潔執(zhí)法，提高了生態(tài)環(huán)境部門依法行政的水平。但是，執(zhí)法稽查工作只是執(zhí)法監(jiān)督工作的第一步，仍有“后半篇文章”需要完成。
從以往實(shí)踐來(lái)看，被稽查單位面對(duì)稽查工作，往往存在過(guò)關(guān)心態(tài)，對(duì)于稽查工作有著“稽查就是找茬”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，沒(méi)有真正靜下心來(lái)接受監(jiān)督，沉下心來(lái)解決問(wèn)題，一些執(zhí)法問(wèn)題長(zhǎng)期存在，甚至成為了“頑疾”，嚴(yán)重制約了執(zhí)法能力的進(jìn)一步提升。而稽查“回頭看”就是扭轉(zhuǎn)被稽查單位錯(cuò)誤思想認(rèn)識(shí)的關(guān)鍵，讓大家明白稽查不是“走過(guò)場(chǎng)”，而是“見(jiàn)真章”。
從稽查本質(zhì)來(lái)看，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題只是稽查工作的一部分成果，甚至是很小一部分成果，推動(dòng)問(wèn)題整改才是稽查工作的最終目的。如果稽查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題在被發(fā)現(xiàn)后不解決、不整改，往往比不稽查的效果還壞。因此，做好稽查工作“后半篇文章”，關(guān)鍵要在整改上發(fā)力，必須要通過(guò)稽查“回頭看”來(lái)實(shí)現(xiàn)稽查工作的整體閉環(huán)。
從工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，四川省高度重視稽查整改工作，將稽查“回頭看”作為下一年度的重點(diǎn)工作。采取“清單制+責(zé)任制+辦結(jié)制”工作模式，督促所有被稽查單位根據(jù)稽查反饋意見(jiàn)，認(rèn)真制定稽查問(wèn)題整改工作方案和整改清單，明確整改時(shí)限和責(zé)任人員，按月填報(bào)“稽查反饋問(wèn)題辦理情況”，層層傳導(dǎo)壓力，壓緊壓實(shí)責(zé)任。同時(shí)，不定期派出專門隊(duì)伍，對(duì)所有被稽查單位的整改落實(shí)情況進(jìn)行全面現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，堅(jiān)決杜絕虛假整改、邊改邊犯等情況。
綜上，只有真正重視稽查“回頭看”工作，并持之以恒地開展稽查“回頭看”工作，才能確；楣ぷ鞒晒D(zhuǎn)化為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大力量。
■江蘇省蘇州市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法局鄭興春：
主體擴(kuò)大利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法水平提升
相較于《環(huán)境監(jiān)察稽查辦法》，新《稽查辦法》規(guī)定的稽查主體除了下級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門或派出機(jī)構(gòu)，還包括了其他承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法職能的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。
近年來(lái)，為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革，完善基層治理體系，多個(gè)省份出臺(tái)相關(guān)政策，將部分市縣級(jí)人民政府及其所屬行政執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)，調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以其自身名義行使，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。新《稽查辦法》里提到的其他承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法職能的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處成立的、承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局。
然而，筆者發(fā)現(xiàn)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局承接生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作后，存在能力不足、專業(yè)性不強(qiáng)、案件辦理質(zhì)量不高等問(wèn)題。例如，某市司法局組織專家對(duì)全市行政處罰案卷進(jìn)行考核評(píng)分，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局作出的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法處罰案卷平均得分不足60分，遠(yuǎn)低于其他案卷的平均得分。雖然市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)“誰(shuí)委托、誰(shuí)培訓(xùn)”的原則，會(huì)定期或不定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局開展法律法規(guī)知識(shí)的綜合培訓(xùn)和執(zhí)法業(yè)務(wù)等培訓(xùn)，但因不是上下級(jí)關(guān)系，市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門無(wú)法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作進(jìn)行全面稽查。
新《稽查辦法》對(duì)稽查主體的調(diào)整，則有效解決了這個(gè)難題，對(duì)全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法規(guī)范化水平和案件辦理質(zhì)量意義重大。
江蘇省蘇州市早在2021年就開始對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作進(jìn)行稽查。2015年，常熟市將包括多項(xiàng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)下放至街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局行使與之相關(guān)的行政檢查權(quán)。2021年，常熟市辦理生態(tài)環(huán)境行政處罰案件505件，其中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局辦理的194件，占比近40%，對(duì)整體案卷質(zhì)量影響較大。為此，蘇州市對(duì)常熟市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局開展專項(xiàng)稽查，對(duì)執(zhí)法人員執(zhí)法規(guī)范化水平和案件辦理質(zhì)量進(jìn)行全面稽查，并提出針對(duì)性的指導(dǎo)意見(jiàn)和整改措施。經(jīng)過(guò)多輪次的專項(xiàng)稽查，常熟市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法規(guī)范化水平和案件辦理質(zhì)量得到了極大提升。
■上海市閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法大隊(duì)王謙謙：
合理容錯(cuò)激勵(lì)執(zhí)法人員擔(dān)當(dāng)作為
新《稽查辦法》明確了不予追究執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任等7種情形，在外部執(zhí)法監(jiān)督強(qiáng)調(diào)“有力度又有溫度”的當(dāng)下，內(nèi)部稽查同樣剛?cè)岵?jì)，有效增強(qiáng)執(zhí)法人員的工作信心，提高積極性，更能促進(jìn)執(zhí)法人員擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新。
因我國(guó)環(huán)境法治進(jìn)程發(fā)展迅速，同時(shí)又囿于法律法規(guī)（廣義）的局限性，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境執(zhí)法所依據(jù)的部分法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范在一定程度上存在缺失、新舊交替重合、競(jìng)合、沖突等情況，給執(zhí)法工作帶來(lái)一定困難。新《稽查辦法》明確，有關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等執(zhí)法依據(jù)缺乏、規(guī)定不一致或不具備實(shí)施條件的，不予追究執(zhí)法人員責(zé)任。這便在一定程度上減輕了執(zhí)法人員“不然別做了吧，不知道適用哪條規(guī)定”“這個(gè)證據(jù)需要收集嗎？這案子做不做都有可能被問(wèn)責(zé)，好難”“企業(yè)要延期聽(tīng)證，給出的理由也不清楚充不充分，該不該延期？好怕做的不對(duì)案件評(píng)查被扣分、稽查被問(wèn)責(zé)”等諸多疑惑與抱怨。
以上述延期聽(tīng)證申請(qǐng)問(wèn)題為例，《環(huán)境行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》對(duì)延期舉行聽(tīng)證會(huì)作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，而自2023年4月1日開始施行的《上海市行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》則未對(duì)延期聽(tīng)證作出規(guī)定。當(dāng)進(jìn)入聽(tīng)證階段時(shí)，難免會(huì)面對(duì)行政相對(duì)人各式理由的延期申請(qǐng)，而此時(shí)，時(shí)間較早、僅為部門規(guī)范性文件但是特殊領(lǐng)域規(guī)定的《環(huán)境行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》和剛施行不到一年、一般領(lǐng)域的政府規(guī)章《上海市行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》的規(guī)定并不一致，應(yīng)當(dāng)適用哪一規(guī)定？
根據(jù)《立法法》的規(guī)定，仔細(xì)辨別第一百零六條第一款第二項(xiàng)和第三項(xiàng)，從用語(yǔ)上能夠分辨出立法時(shí)的考慮，即在政府規(guī)章與部門規(guī)章沖突情況下，優(yōu)先適用部門規(guī)章，但前提是不得減損行政相對(duì)人權(quán)利或增加義務(wù)。對(duì)于規(guī)章沖突法律如何適用問(wèn)題，在學(xué)界尚有較大爭(zhēng)議，更罔論實(shí)務(wù)中如何執(zhí)行有沖突的部門規(guī)范性文件與政府規(guī)章。
新《稽查辦法》印發(fā)前，這不僅僅是一個(gè)法律適用的問(wèn)題，也是法律執(zhí)行的問(wèn)題，很大程度上會(huì)造成執(zhí)法人員認(rèn)為不管怎么做都將面臨被稽查追責(zé)，從而降低整個(gè)執(zhí)法工作的積極性。
新《稽查辦法》充分考慮了法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等執(zhí)法依據(jù)具有保守滯后、文字表達(dá)局限、無(wú)法窮盡等局限性，以及執(zhí)法人員因此在實(shí)務(wù)操作中遇到的困難。同時(shí)，第五項(xiàng)免責(zé)事由“已按照職能分工、崗位職責(zé)和監(jiān)督檢查計(jì)劃正確履行職責(zé)”與第二項(xiàng)在邏輯上形成呼應(yīng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了稽查工作的權(quán)威性、專業(yè)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，在嚴(yán)格追究被稽查單位和執(zhí)法人員履職不能、不力的同時(shí)，將外部執(zhí)法監(jiān)管的包容審慎投射于內(nèi)部稽查，既糾錯(cuò)又容錯(cuò)，讓內(nèi)部稽查同樣既有力度又有溫度，激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為。
■吉林省延邊朝鮮族自治州生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)霍錫蓉：
非現(xiàn)場(chǎng)稽查實(shí)現(xiàn)基層執(zhí)法提質(zhì)增效
新《稽查辦法》增加的“非現(xiàn)場(chǎng)稽查方式”對(duì)于豐富稽查形式、提高稽查效能具有積極意義。2023年，吉林省延邊朝鮮族自治州生態(tài)環(huán)境局已嘗試通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)的方式開展稽查工作，體會(huì)到了這種稽查方式給執(zhí)法工作帶來(lái)的便利。
在日常工作中其實(shí)不難發(fā)現(xiàn)，縣（市）執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題不少。2023年，延邊州生態(tài)環(huán)境局將專項(xiàng)行動(dòng)開展情況、日常材料報(bào)送情況、移動(dòng)執(zhí)法使用、案卷辦理系統(tǒng)、“三項(xiàng)制度”落實(shí)情況等與非現(xiàn)場(chǎng)稽查相結(jié)合，把環(huán)境信訪、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)范性、執(zhí)法案卷質(zhì)量、執(zhí)法著裝規(guī)范等情況納入常態(tài)化執(zhí)法稽查范圍。
比如，在調(diào)度專項(xiàng)行動(dòng)開展過(guò)程中，我們采取“順藤摸瓜”的方式，根據(jù)縣（市）分局查辦的案件，利用“行政處罰案件信息管理系統(tǒng)”“吉林省生態(tài)環(huán)境智慧執(zhí)法系統(tǒng)”等大數(shù)據(jù)平臺(tái)，查看案件辦理及案卷制作、“三項(xiàng)制度”執(zhí)行、移動(dòng)執(zhí)法使用、執(zhí)法人員著裝情況等。此外，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，對(duì)稽查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，督促各縣（市）積極整改，進(jìn)一步提升執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。
這樣的稽查方式，在人員少任務(wù)重的情況下，大大減少了基層縣（市）執(zhí)法人員的工作量，既減少了重復(fù)操作，也提升了上級(jí)的稽查工作效率，從而能高效推動(dòng)各縣（市）生態(tài)環(huán)境部門規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高依法行政水平，發(fā)揮好執(zhí)法稽查內(nèi)部監(jiān)督作用。
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