新《處罰辦法》探討：裁量情節(jié)調(diào)查不清案件如何處理？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡稱《處罰辦法》）第四十一條規(guī)定，行使生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法目的，并綜合考慮違法行為造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及社會影響、當(dāng)事人的主觀過錯程度、違法行為持續(xù)的時間等情節(jié)。這種多因子的裁量規(guī)則和基準，充分考慮了環(huán)境違法行為的特點，將主觀標準與客觀標準相結(jié)合，綜合、全面考慮違法情節(jié)，對實現(xiàn)過罰相當(dāng)原則具有重要意義。
自生態(tài)環(huán)境部2019年印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》后，全國各地普遍按照要求建立了多因子的裁量規(guī)則和基準。然而，在執(zhí)行中，有一個難題困擾各地：有的案件在調(diào)查過程中，無法查清違法行為造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及社會影響、當(dāng)事人的主觀過錯程度、違法行為持續(xù)的時間等部分裁量因子的情節(jié)。此類案件在法制審核過程中如何處理？
有觀點認為，辦理行政處罰案件的基本要求是“案件事實清楚，證據(jù)確實充分。”這里的“案件事實”包括裁量事實情節(jié)。裁量事實不清，屬于案件事實不清，只能退回補充調(diào)查，如辦案期限內(nèi)仍調(diào)查不清，則只能撤案處理。另一種觀點則認為，僅是裁量情節(jié)調(diào)查不清，不影響違法行為的成立，處罰仍應(yīng)依法作出。結(jié)合《福建省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量規(guī)則和基準》（以下簡稱《裁量規(guī)則和基準》），筆者談?wù)勛约旱恼J識。
籠統(tǒng)談?wù)摬昧恳蜃硬荒芾迩暹m用規(guī)則
筆者認為，籠統(tǒng)談?wù)摬昧恳蜃硬荒芾迩暹m用規(guī)則，應(yīng)對裁量因子進行分類。裁量因子應(yīng)當(dāng)分為“法定裁量因子”及各地裁量規(guī)則和基準（規(guī)范性文件）增設(shè)的“非法定裁量因子”。
如《水污染防治法》第九十四條規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位違反本法規(guī)定，造成水污染事故的，除依法承擔(dān)賠償責(zé)任外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門依照本條第二款的規(guī)定處以罰款……對造成重大或者特大水污染事故的，還可以報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責(zé)令關(guān)閉……”這里的“重大或者特大水污染事故”即為該法條直接規(guī)定的法定裁量因子，在案件辦理過程中，必須調(diào)查清楚，否則案件就會成為錯案。而《水污染防治法》第八十三條第（二）項“超過水污染物排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物”的處罰法條就沒有規(guī)定要調(diào)查“環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及社會影響”“違法行為持續(xù)的時間”等裁量因子，這些因子則是裁量規(guī)則和基準增設(shè)的“非法定裁量因子”，性質(zhì)為規(guī)范性文件的規(guī)定，其執(zhí)行效力低于法定裁量因子。
“非法定裁量因子”調(diào)查不清是常態(tài)
我們還要認識到，部分增設(shè)的“非法定裁量因子”調(diào)查不清是現(xiàn)實和常態(tài)。以“違法行為造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及社會影響”裁量因子為例，該因子實際就是要調(diào)查清楚環(huán)境違法的后果。然而，環(huán)境違法行為后果大多具有長期性、漸進性、隱蔽性特點。從“污染環(huán)境罪”的演進過程看，從“結(jié)果犯”向“情節(jié)犯”轉(zhuǎn)變，即是為了破解調(diào)查難、取證難、立案難的問題。以刑事手段尚無法查清環(huán)境違法行為的后果，而要求所有環(huán)境行政違法行為查清后果才能處罰實為苛求。
同時，我們要認識到堅持所有裁量情節(jié)都調(diào)查清楚才能處罰，實際上是認可下位法可以對上位法進行限縮和抵觸。規(guī)范性文件增加裁量因子，實質(zhì)即為法律實施增設(shè)適用條件。增設(shè)條件，就意味著條件有可能不成立。當(dāng)法定條件成立，而規(guī)范性文件增設(shè)的條件不成立時，如果堅持不能處罰，則事實上限縮和架空了法律，這就構(gòu)成了執(zhí)行下位法，而背棄了上位法。因此，此時不再堅持對所有“非法定裁量因子”調(diào)查清楚，恰恰是為了嚴格執(zhí)行法律。
筆者認為，正確的法律與裁量適用規(guī)則應(yīng)當(dāng)是：當(dāng)所有條件都成立時，全面執(zhí)法法律與裁量規(guī)則要求；而當(dāng)法定條件成立、增設(shè)的非法定裁量條件不成立時，仍應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行法律。這也正是《處罰辦法》第四十一條規(guī)定的“行使生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法目的，并綜合考慮”的內(nèi)涵。
還有個問題，那就是當(dāng)裁量規(guī)則和基準（規(guī)范性文件）增設(shè)的部分“非法定裁量因子”調(diào)查不清，案件又應(yīng)如何處罰裁量？筆者參與制定的《裁量規(guī)則和基準》對裁量情節(jié)調(diào)查不清問題進行了探索和嘗試！恫昧恳(guī)則和基準》在追求多因子精準、公平以及現(xiàn)實、可操作性等方面做一個平衡，確立了一個適用規(guī)則，即“本規(guī)定增設(shè)的非法定裁量因素，因調(diào)查條件限制，無法查清的，不影響案件定性（合法性），不屬于案件事實不清，應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查報告中注明，并在該裁量因素中適用有利于行政相對人的最低等級。”總結(jié)一句就是，法定裁量情節(jié)調(diào)查不清，適用“罪疑從無”原則；裁量規(guī)則增設(shè)的非法定裁量情節(jié)調(diào)查不清時，適用“罪疑從輕”原則。
作者單位：福建省生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法總隊
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